刊登於《明報》 2016-03-18    國務院剛發表的政府工作報告中，一如以往強調「全面準確貫徹一國兩制」、「嚴格依照憲|法和《基本法》辦事」。近年來，諸此字眼對於關心香港的人來說並不陌生。要求香港依「法」辦事，近年來已經成為中|央對港政策的主基調。不過，這「法」的背後正正是在香港政治中最富有爭議意味的主題之一。 對「一國兩制」的兩種解讀 一直以來，中|央和香港本地之間對「一國兩制」解讀上一直未取得共識。對於泛民而言，「一國兩制」是1980年代解決香港前途問題的藥方，其制度原意是保護香港資本主義免受社會主義影響。兩種制度的並存，使得「一國」變得可能。這種論述再加上特區政府早期對基本法的簡化宣傳，令部分市民產生了「中|央只負責外交和國防」的誤解。因此，過去中|央每當嘗試採取更為主動姿態時，往往會被指摘有干預一國兩制之嫌，容易引起香港社會強烈反應。 與上述的思路截然不同，站在中|央政府角度看來，特區基本法以及高度自治的權力是源自於國家憲|法第31條。換言之，在「一國」的大前提下，香港特區的資本主義制度和高度自治權之所以存在，全是由中|央權力所賦予授權的。故此，中|央「擁有實際全面管治權」從憲|法法理上理解並無不妥。2014年以前，雖然有明文確定中|央擁有基本法的修改權和解釋權，但中|央應該在香港管治中擔當什麼角色的問題上，卻一直處於曖昧及不明確的狀態。為了改變這種長期糾纏不清狀況，2014年中|央推出了「一國兩制白皮書」，該書是回歸後首次白紙黑字申明中|央與特區之間關係的官方檔。不過，有關內容及用字推出前未向香港各界諮詢，甫一出便惹來香港社會極大迴響，連建制派也對表述方式始料不及。 從「應然」角度上看，基本法解釋、修改權力掌握在中|央手中，在實踐中香港本地只需要依據文本意義執行即可。但從「實然」角度來看，當基本法抽象的條文落實時，與國內截然不同的社會文化、歷史、法制環境下生活，對同樣的條文天然就有截然不同解讀。自1990年代至今，香港始終缺乏理想的政治土壤供兩地各界人士就基本法條文的內涵達成共同的理解，在本地政治實踐上，難免會出現同一條文、各自詮釋的僵局。 不準確「理解」和「貫徹」基本法並不可完全歸咎於法律條文理解有誤，而是現實政治、社會層面上的窒礙。不過透過社經改革來改善管治相當困難。 既得利益窒礙社經改革 首先，香港固有結構性分配問題是撕裂社會的關鍵。香港市民怨聲載道的離不開產業結構固化、貧富懸殊、房價高企等切身相關的問題。「年初一事件」後，不少市民曾寄望香港能像「麥理浩年代」大而有為地進行社會改革，配合急劇改變的社經發展。然而，面對本地強頑的既得利益者，大刀闊斧的改革20年間一直都沒有出現。 在現時制度局限下，特區政府政策每當試圖涉及分配問題、社會福利、土地政策、稅基單一及產業發展等深層次關鍵議題時，都難以大刀闊斧推行。利民政策都僅限於對低下階層進行轉移支付，公屋免租、老人金福利不斷老調重提。香港中下層市民，普遍不再相信這片土地有機會平等的起點。最為人詬病的是，本地工商界坐擁功能組別及極大比例的諮詢委員會位置，普羅市民意見常被忽視，政策明顯出現偏袒。回歸近20年來，予市民最真切的感受是，政府有意包庇工商界的特權。這些社會深層次問題間接令市民對政制不公升溫，民主化要求頓時成為市民求變的唯一出路。本港政策落後所衍生的社會問題，也轉而令矛頭指向中|央，是否願意讓香港儘快實行普|選解決政制不公。 政策無法跟上社會形勢的惡果，也形成了泛民主派回歸至今，長期可以依靠「監察政府」、「挑戰制度不公」的政治裂隙就可以吃「便宜政治飯」。預期這個形勢不改，衣缽也將會由「90後」接班繼承。可悲的是，本地工商界作為社會上流階層，也滿足于現時的政治特權所產生的利益及好處，對於當下社會各種不平等所帶來的不穩定管治力量，置若罔聞。作為社會上層精英，無意扮演溝通政府與社會的代表，承擔時代責任；相反長期在種種民生問題上，如最低工資、最高工時、全民退休保障等一副「何不食肉糜」的論調，火上加油，占盡便宜。 在無法擺平利益集團進行社經改革前，政改討論實際上只會是泛民主派挾廣大市民占盡上風。最終結果又回到中|央的「普|選」夢魘，及對香港政治的信任問題之上。這長期緊張的央港關係也使得香港社會無法公正對待粵港經濟規劃和「一帶一路」等國家長遠經濟發展戰略，令本港政經未來多一層陰霾。 政治生態走向糜爛 其次，香港當前的政治生態難以令有為的領袖型政治人物崛起。各大政黨的年輕隊伍均欠缺擁有政治能量的政治創業家（political entrepreneurship）。無論是過氣政客轉型的「第三道路」還是新興政治組織，均沒有煥然一新的政綱。為了取得更多市民支持，新來政客只好迎合民粹口味，大膽抵觸中|央底線，難以像上一代泛民主派堅守「一國兩制」共識底線。 再者，被市民寄予厚望的政壇「90後」也難以解局。在沒有滿意選擇下，市民支持年輕人是無可厚非的。但是，生力軍面對爭議很容易陷入「要求對話、強調立場、不能妥協、鼓動群眾行動升級」的惡性循環中。他們不缺勇氣和擔當，但缺少了政治家解局的智慧、耐性和妥協能力。胡適在五四運動後曾作出以下反思：「荒唐的中年老年人鬧下了亂子，卻要未成年的學生拋棄學業，荒廢光陰，來干涉糾正，這是天下最不經濟的事。」當下，中|央與香港的政治家確實有必要讓政局回到正軌，學生也是時候重返校園。 分清管治威信源泉 讓關係走向良性 筆者深信，中|央政府與香港社會之間的關係是有可能走進良性迴圈。要重建香港市民對「一國兩制」信心，並非完全取決於誰來詮釋或捍衛基本法。要各方準確理解、貫徹基本法，僅靠宣傳及統戰手段是不可行的，更需要各方以理性態度，通過制度化的方式，配合具有政治權威的特區政府，方能成事。中|央政府可以在特區管治中扮演什麼角色，並不完全取決於硬性的文本意義上確立何種中|央與地方關係，其實更大程度上取決於對港部門處事手段、特首能力及特區政府威信等軟性條件。 中國經濟發展即將步入結構調整期，內地消費及經濟增長無法再有效刺激香港服務業、旅遊業，進一步惡化中層、基層職位收入狀況。可以預期，愈來愈多社會問題將可能通過政治化方式進入政策議程上。如今，當局若採取任何強硬政治手段，只會激化社會矛盾。情況就如經濟不景氣、「非典」陰霾濃罩的2003年間推行的「23條」，最終成為市民發洩不滿的管道。 中|央對港部門已經錯過與泛民重建政治協商的最佳時機，如今投放精力在「建設性反對派」只會是藥石亂投。香港政治生態正處於新舊勢力交替的急速轉型中，拉攏過氣勢力來建立第三條道路，既缺乏感召力，在沒有創新的政治論述帶領香港向前以前，只予人感覺「保守」及「腐朽」，汙名化了「中間路線」，堵塞了後來者的路。 管治威信或曰權力合法性（legitimacy），始終是源自于管治者的政績表現，而非合乎法律文本的字面意義與否。能夠動搖特區政府管治威信的關鍵，始終是與市民生活息息相關的社會經濟因素，能否讓市民感到社會公平正義。即使對港部門投放大量資源來保住來屆立法會議席，但由於特區政府無能力通過有效政策來解決廣大港人經濟民生上的燃眉之急，站在政府對立面者藉此便可輕易獲得大量市民支持。 任再多統戰工作以及選舉資源投入，到頭來只是付諸一炬。只有透過政策讓市民感到社會公平正義，唯解局一途。   作者簡介： 林朝暉，北京港澳學人研究中心研究員、前學聯副秘書長；吳舒景，北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問   微信版：按此

  刊登於《明報》2015-12-31 香港政治，予人印象彷佛是圍繞著選舉而生。讓港人揪心的普選爭議原點，始終是選舉開放程度及選舉辦法。「選舉」在民主制度中的作用，是以選票來指引出路。然而，每次選舉結束後，香港各種社會問題依舊。而且，全球絕無僅有的「親共」與「抗*」選舉裂隙，回歸至今仍看不到破局可能。 無疑，香港選舉政治長期耗費了大量資源。引人矚目的2015年區議會選舉終於告終，兩大派別都曾擔心失去原有議席而對換班甚為猶豫。對泛民來說，由於社區「樁腳」說法仍占上風，再加上「超級區議會議席」的誘因，區議會一戰意義重大；至於建制方面，中聯辦大量資源傾斜協助建制派穩守絕大多數區議會議席，當選舉表現成為機構政績考慮，選舉變得更是不容有失。更惹人注目的是，占zhong期間反對組織、權威及制度的「傘兵」也轉為投身於制度中，參與選舉，投入社區工作中來改造社會。筆者不禁提出疑問，選舉究竟有多重要？或曰，選舉是否真能改善香港管治？ 選舉制度與管治質素之間的錯位西方民主政體定期、有競爭的選舉，選票投向某種獲大多數人支持的執政理念，作為政府管治風向標。「民主指標」（Democracy Barometer）對30多個民主政體選舉比較研究發現，民主政體在自由、平等權利得到保障的前提下，如果在行政、立法中缺乏制約，政府執行能力有限，或根本不存在有意義的選舉競爭時，選民意志便不能通過執政者的施政綱領和政策得以貫徹，影響治理素質和管治威信。 由於立法會、區議會議席往往「有票而無權」，因此香港的選舉和管治素質之間便存在某種錯位：一、《基本法》第49條、第50條以及附件二規定下，議員個人提出的議案、法案或對政府法案的修正案均須經過分組點票，議員無法透過私人提案對財政預算案作出修訂，議員通過遊說獲得通過的機會微乎其微。二、彈劾或否決議案並不能直接使行政長官下臺；相反，行政長官卻有權解散立法會，主動權在行政當局而不在議會。三、基本法第97條限制具有政權性的地區性組織存在，而作為諮詢架構的區議會對地區民生、文娛康樂、社區治理並不具有實際權力。四、《行政長官選舉條例》規定特首不能具有政黨背景，堵截了政黨的執政機會。 由此看來，基本法框架下的選舉，根本無法讓當選人貫徹執政理念。換句話說，選出的議席從來就與當選人是否提出務實、可行的建言關係不大。雖然國家領導人曾多次向本地各界及對港部門鼓勵「建設性反對派」 或「以愛國愛港者為主體的管治力量」，但實際上當下的選舉機制根本沒有給予制度激勵，讓有意從政人士或政團透過選舉政治來提出管治主張，積累民眾支持、政治歷練和管治經驗。 政治與行政的融合對現代政府管治而言是密不可分、相輔相成的。香港選舉政治與執政之間的區隔，體現出特區政府（行政）與議會（政治）之間的割裂。當選民意識到投票根本無法對施政產生影響時，部分選民便轉而投向給難纏的候選人，以爭取意見獲得政府聆聽的機會。這間接解釋了為何選民明知社民連、人民力量的激進行為，卻能長期穩坐議會中，甚至，連早年以務實為旨的公民党也被迫轉型，以尋求更多眼球注視。 據筆者統計，回歸以來提出引用《權力及特權法》次數最多的應數公民党陳家洛議員，而陳議員每次都試圖引用該條例來監察政府失當問題。筆者認為，這不見得是彰顯議會的監察力，而是反映議會日常程式、修正、辯論、質詢無法對政府管治構成足夠影響力。這不全然是政黨的錯，更不是選民之失，而是制度沒有讓議員及政黨發揮應有作用。 海量資源投入 仍是徒勞無功多年來，建制派雖在選舉中獲得中央強大的支持，但並無助於提高香港的管治質素。由於選舉缺乏制度誘因，再加上在中央威信和配票策略的支持，相比泛民主派候選人而言，建制派候選人的議政、公共形象甚至群眾動員能力均明顯略遜一籌。雖然建制陣營也有新民党一類務實政黨，也有形象相對較好、論政能力較強的後起之秀，但相較中聯辦巨量選舉投入而言，無疑是收支失衡的買賣。 姑勿論對港部門的選舉投入是否值得，我們應該對此有所認知：一、意圖動搖泛民主派在立法會中擁有的關鍵少數很難實現。環顧全球民主或半民主政體經驗，沒有政治反對派非但不會帶來善治，還會令少數人獲得更多資源和特權，製造更多社會不公義。鄰近的新加坡雖是一黨獨大，但反對派所獲的高民眾支持度也足以鞭策執政黨改善施政。二、過往資料顯示，港人對中央政府的支持與對建制派的支持並非一轍。當2003至2008年間市民對中央政府的好感度甚高時，建制派在選舉中並沒有獲得明顯優勢。因此可以肯定，大量選舉資源投入與加強市民國家「認同」沒有明顯關係。三、香港前途談判至回歸以來經驗反映，中央與泛民主派關係與市民對「一國兩制」信心相輔相成。中央與泛民關係愈壞，對一國兩制信心就愈差。 每年接近1億元的選舉相關投入非但沒有鞏固特區政府管治，反而讓兩大陣營政治人才在議事論政時猶如紙上談兵。香港的政治素人要寄選舉之路來實現執政抱負，猶如天方夜譚。回歸4屆特區政府的法案通過比率並沒有因建制派的議席數目上升而有所改善，相反，香港政治生態愈趨惡化，就連建制派在傳媒、議會對政府法案的公開批評也與泛民主派不相上下。可以說，無論哪個陣營的候選人進入議會，在基本法嚴格制約下只能成為議會的「反對派」。 讓選舉變成有意義的角力回歸以來，中央與香港社會關係沒有良性發展的情況下，對港部門是否值得長期與泛民主派搶佔立法會及區議會議席呢？海量選舉資源投入，是否真的提升特區政府管治素質，並縮窄政治光譜差異，凝聚港人共識？毋庸置疑，雙方為了議席大動干戈的實質意義並不大。一方面，行政資源及權力仍然集中於特區政府，另一方面議會版圖在好一段時期內仍為「四六」格局。即使不談選舉作為體現「自由」、「平等」等內在價值的正當理由，從最工具性的觀點出發，回歸18年以來的選票廝殺根本就沒有解決任何管治難題。 筆者始終認為，如果中央政府可以平等看待兩大陣營，讓雙方在選舉上對管治提出可行的施政綱領，無疑是對建立「央港良性互動機制」和「建設性反對派」下重要一著。這不但讓「建制—泛民」、「親共—反共」的政治裂隙不再為個別政黨吸票所用，還令政治素人有機會為管治問題提出建設性諫言，參與到香港的管治當中。 一場真正的、有意義選舉較量，並不會使香港政局大亂。2000年國台辦也曾因選舉而對陸台關係憂心忡忡。但是回到今天，不論藍綠兩黨都需要與大陸結為毗鄰。香港既沒有自己的軍事力量，而美國方面也不見得會為彈丸香港來開罪中央。因此，中央是否有需要嚴格把關香港的選舉呢？何不讓錯位的香港政黨、選舉制度回到應有的良性軌道中，在制度上開通政治人才之路，讓特區政府可在政黨人才選用賢能，令社會各界真正透過選舉選擇一套合乎民意的施政方針？ 過去兩年，泛民溫和力量已逐漸失去號召力。在泛民新老交替之間，由於青年政治新星欠缺足夠政治能量，最終也只能順應本港政治氛圍，模糊化中央政府、共產黨等國家認同問題。上一代泛民政治明星的「大中華」家國觀，免不了被青年一代配上「膠」字（意旨愚昧）貶抑。緊盯選舉而使國家議題之路愈走愈窄，這不正正背離了「一國兩制」政策原意麼？ 筆者始終堅信，處理香港事務必須高瞻遠矚，不宜輕率。有關部門應重新思考對港工作中「議席」和「央港良性互動」哪個對國家大業更為優先，摒棄「建制—泛民」二元對立的心魔，平等看待香港各政治勢力，讓選舉回歸應有之義。對往後重啟政改或「二次前途談判」等重大議題來說，不致因內耗而錯失改革良機。妥善處理「一國兩制」內的政治矛盾，不止是對國內政治改革和對臺灣問題有重要指導意義，更是對中國千年政治史中「政治反對派」缺位的問題尋找具歷史性意義的解決方案。    作者簡介： 林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學—倫敦政經學院雙碩士；陳嘉欣是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學碩士。 微信版：按此

刊登於《明報》 2015-11-26 此前本中心曾撰寫的〈左右為難的中聯辦〉（點擊閱讀原文查看）一文中，從組織角度談討了中聯辦在回歸前後的角色轉變。由於中聯辦身兼聯絡和助選職能之間具有內在矛盾，間接令中聯辦逐步喪失作為駐港機構應有的因地制宜的作用，同時失去建立中央在港人心中管治威信的機會。 其實，中聯辦只是中央於香港眾多決策機構的其中之一。回歸實施一國兩制雖已有18年，但香港政局的不穩卻屬常態。因此，當下我們實有必要重新審視整個中央對港的佈局，深思值得改善之處。 對港決策的「制高點」 在諸多對港的最高決策機構中，除了中央政治局常委掌握重大事項決定權、領導權，統籌全域外，2003年成立的港澳工作協調小組，充當議事、協調、政策規劃等角色。港澳協調小組由18個部門組成，首任組長為時任國家副主席曾慶紅，此後分別由習近平、張德江接替此職務。 港澳協調小組是中央治港的「制高點」，其層級之高、牽涉部門之多，加上各種公開檔案和官方媒體對其的定位，均可以反映出： 一、中央急切重新調整對港思路，提高決策層級，甚至由中央最高領導班子統籌對港工作，不再是局限於國務院港澳辦；二、中央政府將2003年七一大遊行定調為受外國勢力的煽動影響，並將香港社會視為與外國勢力角力的戰場。因此，2003年來中央積極提高在本港經濟、社會輿論、教育等的影響力，並重視市民對中共的態度改變。 港澳協調小組成立以後，中央在經濟、傳媒、教育等統戰部署，均比回歸初年更為進取。經濟上，除了CEPA安排外，中資機構也不斷進駐本港，例如恒生指數成分股由回歸初年大部分由本地及英資企業組成，到現在接近五成由國企、央企和國內民企佔據。在傳媒方面，2003年後對香港電臺的定位有所調整，各路傳媒機構老闆也受到籠絡（參見馬岳教授的研究，注）。而在教育上，國內著名高校也開放大量學額予香港學生，同時增加港青到內地交流的機會。 雖然泛民主派經常批評2003年後中央插手香港事務的策略，令香港政局有所惡化， 但平情而論，中央一系列對港政策的落實的確帶來了明顯的成效。根據港大民意調查結果顯示，2003年至2008年間，縱使泛民主派在區議會、立法會選舉大勝，但市民對中央政府的信任度不斷上升。 中央治港取態與港人信任的轉捩點 雖然2003年後香港市民對中央進取的治港態度反應相對正面，並在2008年時在國力彰顯同時達到新高，但隨後港人對中央的信任度卻在2008年以後逆勢下跌，幾乎回落至回歸初年水準。為何中央同樣的政策偏好，在2003年至2008年間能夠拉攏民心，而近年來卻再次提出「人心未回歸」的問題呢？ 首先中央對港態度轉趨強勢。自1978年成立港澳小組直至回歸都頗為順利，但由於近年國力富強，都使得早年國家領導人批示「必須深入調查研究，實事求是，一切工作都要從當地實際情況出發，不能照搬照套內地的做法」的精神被日漸淡忘。2007年，人大常委會作出2017年可以實行普選的決定後，隨著2017年普選承諾的臨近，中央政府開始摒棄過去韜光養晦的取態，大力扶持建制陣營，希望藉此以強勢方式領導未來香港政局，為普選作準備。 態度強勢也體現於對持不同政見者的排擠上。2010年政制爭議一役中，不少溫和泛民的政黨及其支持者都寄望「破冰會面」能讓溫和泛民主派被納入中央的特首人選之中。爾後，友好和信任非但沒有如期而至，相反，中聯辦及建制派更緊鑼密鼓圍剿泛民陣營，連曾為政改出力的民主黨也遭受追擊。 此外，回歸早期中央政府以及其駐港官員都甚少公開評論香港事務，相比之下，2008年後，國家主要官員以至國內學者對香港的公開言論不斷，一些議題公開發表前並未充分評估香港社會的觀感。例如，在去年政制爭議的敏感時期，中央突然發表「一國兩制白皮書」，表述中央對香港擁有「全面管治權」的觀點，特區政府高層、本地政團即使都知是舊酒新瓶，但用字及表述方式既沒有取得共識，且容易引起非議。 中央政府對地方事務作出評價，本是無可厚非的。但是，這些公開言論中離不開「加強管治」等帶有中央試圖收緊香港自治權力意味的字眼，引來不必要猜測，難免會使港人感到「一國兩制」、「港人治港」等既定原則受到衝擊，影響港人對中央政府的信任。而對於中央來說，加強管治非但難以帶來預期的和諧穩定效果，而且對中央的管治威信弊多於利。 建立中港關係的制度基礎 2003年後，中港兩地民間交流雖然隨CEPA協議而有顯著增加，但車水馬龍並沒有促使兩地人民相互友好。一方面，受境外、境內的劃分，及互聯網環境和媒體之間的區隔影響，兩地仍存在較大的文化差異。另一方面，中港兩地社會並未顯出充分的尊重和包容。內地民眾仍視香港為旅遊、購物之地，難以設身處地感受香港市民所思所想，對內地媒體、評論員對香港的抹黑並無足夠辨別能力。與此同時，本地媒體也時常大字標榜內地各種社會問題，但本地輿論則鮮有深思香港在國家的發展大潮中的定位如何。試問在這種存在隔閡、針鋒相對的社會輿論環境中，兩地民間又如何加深瞭解，互相體諒和尊重？ 近來，「去殖化」的概念成為了當局及建制派的新寵兒。對於2003年以後中央調整政府思路，有人認為是姍姍來遲，也有人認為是破壞高度自治的起點。但不管「去殖民化」命題的真偽性，現時中央與香港關係顯然還有很多需待改善之處，尤其是政見不同的各方如何彼此包容、自我克制，已成為準確落實「一國兩制」的關鍵。如果說香港要防範右傾的港獨主義，那麼同時也應該注意不應盲目左傾。「高度自治」並不等同於中央在香港事務上缺席，只有不斷完善獨特的中央與地方制度——「一國兩制」，才能營造良好中港關係，為未來普選討論開路。    作者簡介： 林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學—倫敦政經學院雙碩士；陳嘉欣是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學碩士。 微信版：按此

  中央政府的治港方略系列四之四刊登於《端傳媒》 2015-10-09   上篇談到，特首雖然是中央政府在香港的封疆大吏，但正如歷屆政府經驗所見，由於沒有政黨背景的特首缺乏政黨的穩定支持，特首只能利用問責團隊的官位拉攏政治勢力，與其管治班子間並非同心同德。另外，先有董建華與陳方安生的各行其是，後有占中期間公務員的門戶之見，因此，公務員始終不能完全取信於中央。中央治港始終不能僅依靠特首孤家寡人，而中央駐港辦公室（中聯辦）是駐港解放軍以外另一中央政府可以直接委派內地官員上任香港的官方機構，因此成治港理政的不二之選。   中聯辦的前世今生 中聯辦前身是港英時期的香港新華社。當時香港新華社的組織結構上，劃分了俗稱為“小新華”的新聞機構新華通訊社，以及“大新華”的中共港澳工作委員會，後者主要肩負中央政府與香港之間各種官方聯絡工作。當時港英政府不定位新華社為新聞機構，而是將其視之為官方機構，開展正式的官方往來。此外，新華社也負責拉攏香港社會的親祖國勢力，避免在前途談判前分裂獨立勢力的壯大，建立市民對祖國的好感。礙於1997年前香港仍未回歸祖國，香港新華社的主要工作為聯絡各方、資訊收集、統戰等，建立香港本地政、商界的聯繫，以取得社會各界的信任。 回歸以後，國務院決定重組香港新華社，將“大新華”分拆出來另建中聯辦，負責聯繫外交部特派專員公署、駐港部隊，協助內地有關部門聯絡、管理在港中資機構，促進香港與內地之間的交流合作等職能。有別於特首、特區政府，《基本法》全文中沒有任何條文載明中聯辦的角色以及其與特區政府之關係。雖然國務院港澳辦主理大部分國家對港政策，但因不少港澳辦官員曾被派駐中聯辦，而且中聯辦是唯一設置於香港本地的聯絡機構，所以該辦便成為決策時重要的資訊管道，影響力舉足輕重。 回顧歷屆特區的管治實踐，中聯辦參與香港管治的積極程度與特區政府的有效治理相互交替。特區政府處於民望低點，難以整合不同政治勢力時，自然會倚靠代表中央政府的中聯辦，在立法會通過法案時穩住票源。而當推動極具爭議的法案，特區政府又缺少政治籌碼時，中聯辦的協調角色更為突出。我們無法得知中聯辦的協調過程中有否存在政治利益交換的成分，但可以肯定，回歸後中聯辦已非純粹從事聯絡工作，更是香港管治的積極參與者。   職能衝突，左右為難 回歸初期，中央對一國兩制、高度自治充滿信心。當時內地各省市若有任何與香港的事務往來前，都必須獲港澳辦批示。早期中聯辦繼承了“大新華”的聯絡、統戰職能，而特首也能直接向中央反映意見。不過2003年國家安全法爭議後，令中央政府改變治港思路，重構中聯辦的職能，增編擴員。如此背景下，中聯辦不再僅僅負責統戰和聯絡工作，而且還肩負選舉工程、政治勢力協調等政治任務。這些新職能與原職能在組織管理角度上自相矛盾。 首先，職能上具有內在衝突。選舉工程最直接的考評指標是建制派在立法會和區議會中的議席。但是，中聯辦助選策略正與其聯絡職能背道而馳。2010年，中聯辦曾與民主黨領導層會面，試圖修復關係。但隨後的11、12年選舉中，中聯辦卻全面追擊曾經站在同一陣線、通過政改方案的民主黨。這兩種政策目標間相互衝突，間接釀成2015年政制改革爭議期間中央與泛民的互不信任局面。 其次，職責與職權間也有落差。在港英時期，新華社是中央政府“陣前基地”，被國家領導人授以重大權力，可以按北京當局的方針因地制宜，確保政策落實與本地民情協調。然而，今天中聯辦已淪為執行決策的辦事機構，職權遠不及新華社，無從左右政策目標。由於辦事機構只能按上級制定的目標為導向，因此官員們往往關注于容易衡量成果的選舉工程，而與反對派建立良好互動關係這類長遠方略成為次要選項。   中聯辦逐步喪失了作為駐港機構應有的因地制宜的緩衝作用。 最後，官員的經驗與香港事務間存在落差。過去的新華社社長不少具有外交經驗，他們既熟悉國內政治文化，又對西方選舉政治有深入理解，處理香港事務時往往得心應手、八面圓通。但是，自2003年中央調整管治思路以來，中聯辦主任便改由長期執掌國內政務的官員出任。即使不少中聯辦官員長期涉獵港澳事務，但也只流于文本學習，缺少在西方民主社會的親身觀察和實際體驗。再者，國內政府部門架構層層疊疊，仕途遙長，為了不把政治前途押上，明哲保身，官員們天然有較強的保守傾向，導致官員處理較為陌生的香港政黨政治和選舉政治時，往往不敢大刀闊斧，反對派較“進取”的政治訴求很容易被視為離心離德之舉。 基於上述的職責矛盾，為避免顧此失彼，中聯辦難免在聯繫工作上偏好于拉攏愛國愛港人士確保選舉工作順利，間接營造出處處針對泛民的氣氛，變相惡化中央與泛民本就僵持的關係。中聯辦逐步喪失了作為駐港機構應有的因地制宜的緩衝作用。   言過其實的香港政治 回歸後香港迎來了政治化的年代，社會政治運動越演越烈。自03年七一遊行以來，多場運動被某些部門定性為外國勢力煽動，香港問題甚至提升為國家安全層面的問題，以致牽涉的部門比以往更多，統籌、決策層級也愈來愈高。為此，中央甚至組成了由政治局常委領導的港澳協調小組。如此背景下，中聯辦也只好越趨保守，甯左勿右，對“反對派”加以設防，慎防惹得與外國勢力勾結之嫌，斷送政治前途。 本地的政治及社會運動是否有外國勢力參與固然有待考證真偽。平心而論，各種大型社會運動出現的主因，究竟是外國勢力煽動還是香港管治本身的問題？筆者深信公道自在人心，國內的學者及港人對此應是心中有數。值得一提是，當今社會運動的主力，不少是回歸前後出生的新一代年輕港人，他們對前宗主國印象模糊，港英時代大多是道聼塗説。今天的戀殖情緒恐怕只是無力改變社會不公義的一種宣洩出路。 近年因管治問題而惹起的多場社會運動，一再被當局歸咎為外部勢力煽動，不正面回應社會訴求，難免讓不少港人懷疑有關部門將管治失當的責任推卸，削弱市民相信中央政府能作為監督特區政府施政的信任和信心。再者，偏信英美勢力會為了彈丸香港而開罪當今中國，捕風捉影地以外亂推脫內政問題，恐怕是高估香港。 後記一連四篇《中央治港方略》系列，解讀北京當局在回歸前如何解讀港英政府管治，並延伸至現有的三大“抓手”。回歸後香港民情急劇轉變，《基本法》、行政長官及中聯辦三個“抓手”均受諸多制肘，未能一如期望順時施宜。一方面是回歸前北京制定了低度參與的管治制度，低估了回歸後的複雜環境；另一方面是2003年後忽然改變治港思路，制度能力跟不上政治現實發展。 筆者始終深信，香港長久繁榮穩定，只有建立在協商和相互尊重基礎上的。中央政府于香港的管治角色應有所調整，在回歸早年低度參與和後來全面對抗間探求中庸之道，妥善處理與政治反對派的關係。也只有這樣，“一國兩制”的未竟之業和“五十年不變”後的憲制問題，方有望在我們這一代中得以圓滿。   作者簡介： 林朝暉，北京港澳學人研究中心研究員、前學聯副秘書長；吳舒景，北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問   微信版：按此

    刊登於<<端傳媒>> 2015-08-24中央政府的治港方略系列四之二   上文談及到「一國兩制」的原型及《基本法》的憲制思路，實為一種顧全大局的做法。因此回歸以來，中央在香港政策制訂上自我謙抑的角色被視為約定俗成。而對於不少泛民支持者而言，中央的被動角色更是理所當然。平心而論，儘管2003年七一大遊行促使中央重新調整治港方略，但實際上中央在港仍然沒有直接制訂政策的權力和機會。   基本法白紙黑字寫明中央和特區的互動準則，具體「抓手」（近年來流行於普通話的俗語，在本文的語境中意謂「管治工具」）實為有限。筆者認為，目前中央治港有三大「抓手」：基本法、行政長官和中聯辦。前兩者是基本法中明文規定的；而雖然我們無法在基本法字裡行間尋覓到第三大「抓手」中聯辦的身影，但中聯辦的實際影響力已難以避談。礙于篇幅所限，行政長官和中聯辦角色我們將在下兩篇再作討論。   亡羊補牢中的關係觀 基本法是中國對香港行使主權的依據，它維持了香港生活方式、經濟及政治制度的獨立性，訂明中央與香港的權利與義務，明確「一國兩制，高度自治」的管治方針。然而，從基本法背後的憲制設計的原型來看，法律框架著墨兩制差異多於一國。於基本法醞釀的階段，中央為了向世界說明中央回收香港的決心，以及穩定香港人回歸的信心，當時草擬委員會成員有意或無意將基本法的重心放在「兩制」的討論上，致使大部分條文均強調原有制度保持不變，對香港在中國的版圖中所處的位置和角色卻未有述及。中央與香港的關係只是寥寥數條，而香港與中國其他地方政府的關係更是含糊不清。筆者認為，這些內容的空白是國家缺少「一國兩制」這種創新政體的實踐經驗所致的。   我們翻查不同的中英香港前途談判、特區政府籌組的歷史文獻和回憶錄中可見，當時英國當局對香港土地、財政儲備問題往往喋喋不休，卻極少談及憲制及政制發展進程等政治構想。這間接使中方誤會英國只在意在港的經濟利益及財政問題，結果在基本法經濟和財政一章巨細無遺，而對英國當局和香港本地對回歸後憲制建議內容照單全收，未有充分評估這些政制設計將帶來的後果。   回歸以來，香港管治問題四起，中央如夢初醒。中央意識到，要有效管治香港，令人心回歸，僅靠維護上世紀定稿的基本法、保持「兩制」的政治底線或確保首長人選治標不治本，皆因現有的一國兩制還存在諸多未能述及的漏洞。 有見及此，2003年後，中央政府多次重申中央依法享有的「剩餘權力」、「特首實質任命權」、「人大最高決定不能撼動」的主張，這些行動背後的動機，實為回溯（reclaim）基本法中未能明晰的中央與特區關係。   道不盡的「法」外之意 現有的基本法未能窮盡的中央與特區關係。首先，高度自治的含義未能道清。基本法17條中規定全國人大常委會有權對立法會通過的法案發還重審，這項規定體現了國家最高法定機構對特區行使的終極權力。然而，究竟中央可在特首與立法會相持不下時行使其終極權力從中調停、仲裁，還是中央透過該權力向香港地方議會傳達國家意志？背後牽涉的是香港「高度」自治程度，這兩者相去甚遠。前者表明香港是在整個國家體系中幾近「完全」自治，而後者則說明香港是單一制國家中享有較大行政、立法權力的地方政府。然而，由於這項權力在回歸以來從未被使用，我們也無法驗證上述兩項假設。   其次，人大常委會和特區司法機關之間的關係也是模糊的。歷次人大釋法事件中，雖然每每引起香港社會對司法獨立的關注，但無可否認，全國人大常委會對基本法的解釋權是明文規定的，其解釋範圍絕不偏離原文。香港雖然有別於其他內地省、市、自治區享有終審權，但是對於特區政府執行全國人大常委會或中央政府所作出的法案和決定時，又是否擁有審議和駁回的權力呢？最近學聯常委梁麗幗對政改一事訴諸法庭，其弦外之音，確實值得反思。   實際上，基本法中把終審權下放予地方政府的做法是全球罕聞的。相比港英年代的香港，殖民地當局並不享有終審權力。當時殖民地的終審案件是直達由政府內閣把持的英國倫敦樞密院司法委員會，而並非享有司法獨立的英國最高法院。這種司法上訴安排，與港英行政機關從屬於英國當局相適應。但是，在「一國兩制」中央與地方行政權力有從屬關係的情況下，既要讓香港司法機關保持獨立性、享有最終仲裁權，又要兼顧國家制度。要為這種制度自圓其說，談何容易？   再者，基本法中雖訂明瞭兩地權利和義務，但落實路徑依然缺失。基本法45條中規定行政長官及立法會最終會達至普選目標；23條訂明香港「應」自行為國家安全立法。由於責任明確，自然無可抵賴。   中央原來的構想中，特區就23條立法是落實普選的前提。但出於穩定香港政治的考慮，卻選擇了普選方案先于23條成功立法出臺。但是，兩個方案先後遭到否決，這引申出我們無可回避的問題：倘若普選、國安法立法未能取得雙方共識而被拉倒，由誰負上政治責任？後續應有什麼修補機制？重啟立法又該有什麼途徑？以上種種，均是基本法未能窮盡的「法」外之意。 縫補制度空隙，為未來遠航 為了尊重高度自治，中央過去選擇了作繭自縛，不少法定權力形同虛設。不過，隨回歸後香港社會多次迴響，遂令中央改變態度。儼然，如今中港兩地的官民互信已陷入回歸以來的低谷。   理性討論是以充分理解為前提。基本法是上一代中港兩地長期協商和互信的成果，不應視之為擺設。若未能正確理解基本法背後的用意，而僅僅為了在法律的字裡行間中爭奪話語權，貿然提出修法的要求，甚至否定其價值，只會破壞雙方長年累月積累的信任。   毋須贅言，中央與特區之間的關係仍存在制度空隙，亟需填補。因此，筆者大膽倡議，中央與香港各界，包括政界、學術圈乃至民間，共同搭建一個國家框架底下制度化、恒常性的政治協商平臺，主動挑起「一國兩制」發展的擔子，以相互尊重、理性討論為原則，替代喧囂，向著建設性的目標，共商國是，為兩地「50年不變」後的遠景揚帆起航。   作者簡介： 林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、前學聯副秘書長；吳舒景是北京港澳學人研究中心研究員 微信版：按此