刊登於《明報》 2016-03-18 

國務院剛發表的政府工作報告中，一如以往強調「全面準確貫徹一國兩制」、「嚴格依照憲|法和《基本法》辦事」。近年來，諸此字眼對於關心香港的人來說並不陌生。要求香港依「法」辦事，近年來已經成為中|央對港政策的主基調。不過，這「法」的背後正正是在香港政治中最富有爭議意味的主題之一。

對「一國兩制」的兩種解讀
一直以來，中|央和香港本地之間對「一國兩制」解讀上一直未取得共識。對於泛民而言，「一國兩制」是1980年代解決香港前途問題的藥方，其制度原意是保護香港資本主義免受社會主義影響。兩種制度的並存，使得「一國」變得可能。這種論述再加上特區政府早期對基本法的簡化宣傳，令部分市民產生了「中|央只負責外交和國防」的誤解。因此，過去中|央每當嘗試採取更為主動姿態時，往往會被指摘有干預一國兩制之嫌，容易引起香港社會強烈反應。

與上述的思路截然不同，站在中|央政府角度看來，特區基本法以及高度自治的權力是源自於國家憲|法第31條。換言之，在「一國」的大前提下，香港特區的資本主義制度和高度自治權之所以存在，全是由中|央權力所賦予授權的。故此，中|央「擁有實際全面管治權」從憲|法法理上理解並無不妥。2014年以前，雖然有明文確定中|央擁有基本法的修改權和解釋權，但中|央應該在香港管治中擔當什麼角色的問題上，卻一直處於曖昧及不明確的狀態。為了改變這種長期糾纏不清狀況，2014年中|央推出了「一國兩制白皮書」，該書是回歸後首次白紙黑字申明中|央與特區之間關係的官方檔。不過，有關內容及用字推出前未向香港各界諮詢，甫一出便惹來香港社會極大迴響，連建制派也對表述方式始料不及。

從「應然」角度上看，基本法解釋、修改權力掌握在中|央手中，在實踐中香港本地只需要依據文本意義執行即可。但從「實然」角度來看，當基本法抽象的條文落實時，與國內截然不同的社會文化、歷史、法制環境下生活，對同樣的條文天然就有截然不同解讀。自1990年代至今，香港始終缺乏理想的政治土壤供兩地各界人士就基本法條文的內涵達成共同的理解，在本地政治實踐上，難免會出現同一條文、各自詮釋的僵局。

不準確「理解」和「貫徹」基本法並不可完全歸咎於法律條文理解有誤，而是現實政治、社會層面上的窒礙。不過透過社經改革來改善管治相當困難。

既得利益窒礙社經改革
首先，香港固有結構性分配問題是撕裂社會的關鍵。香港市民怨聲載道的離不開產業結構固化、貧富懸殊、房價高企等切身相關的問題。「年初一事件」後，不少市民曾寄望香港能像「麥理浩年代」大而有為地進行社會改革，配合急劇改變的社經發展。然而，面對本地強頑的既得利益者，大刀闊斧的改革20年間一直都沒有出現。

在現時制度局限下，特區政府政策每當試圖涉及分配問題、社會福利、土地政策、稅基單一及產業發展等深層次關鍵議題時，都難以大刀闊斧推行。利民政策都僅限於對低下階層進行轉移支付，公屋免租、老人金福利不斷老調重提。香港中下層市民，普遍不再相信這片土地有機會平等的起點。最為人詬病的是，本地工商界坐擁功能組別及極大比例的諮詢委員會位置，普羅市民意見常被忽視，政策明顯出現偏袒。回歸近20年來，予市民最真切的感受是，政府有意包庇工商界的特權。這些社會深層次問題間接令市民對政制不公升溫，民主化要求頓時成為市民求變的唯一出路。本港政策落後所衍生的社會問題，也轉而令矛頭指向中|央，是否願意讓香港儘快實行普|選解決政制不公。

政策無法跟上社會形勢的惡果，也形成了泛民主派回歸至今，長期可以依靠「監察政府」、「挑戰制度不公」的政治裂隙就可以吃「便宜政治飯」。預期這個形勢不改，衣缽也將會由「90後」接班繼承。可悲的是，本地工商界作為社會上流階層，也滿足于現時的政治特權所產生的利益及好處，對於當下社會各種不平等所帶來的不穩定管治力量，置若罔聞。作為社會上層精英，無意扮演溝通政府與社會的代表，承擔時代責任；相反長期在種種民生問題上，如最低工資、最高工時、全民退休保障等一副「何不食肉糜」的論調，火上加油，占盡便宜。

在無法擺平利益集團進行社經改革前，政改討論實際上只會是泛民主派挾廣大市民占盡上風。最終結果又回到中|央的「普|選」夢魘，及對香港政治的信任問題之上。這長期緊張的央港關係也使得香港社會無法公正對待粵港經濟規劃和「一帶一路」等國家長遠經濟發展戰略，令本港政經未來多一層陰霾。

政治生態走向糜爛
其次，香港當前的政治生態難以令有為的領袖型政治人物崛起。各大政黨的年輕隊伍均欠缺擁有政治能量的政治創業家（political entrepreneurship）。無論是過氣政客轉型的「第三道路」還是新興政治組織，均沒有煥然一新的政綱。為了取得更多市民支持，新來政客只好迎合民粹口味，大膽抵觸中|央底線，難以像上一代泛民主派堅守「一國兩制」共識底線。
再者，被市民寄予厚望的政壇「90後」也難以解局。在沒有滿意選擇下，市民支持年輕人是無可厚非的。但是，生力軍面對爭議很容易陷入「要求對話、強調立場、不能妥協、鼓動群眾行動升級」的惡性循環中。他們不缺勇氣和擔當，但缺少了政治家解局的智慧、耐性和妥協能力。胡適在五四運動後曾作出以下反思：「荒唐的中年老年人鬧下了亂子，卻要未成年的學生拋棄學業，荒廢光陰，來干涉糾正，這是天下最不經濟的事。」當下，中|央與香港的政治家確實有必要讓政局回到正軌，學生也是時候重返校園。

分清管治威信源泉 讓關係走向良性
筆者深信，中|央政府與香港社會之間的關係是有可能走進良性迴圈。要重建香港市民對「一國兩制」信心，並非完全取決於誰來詮釋或捍衛基本法。要各方準確理解、貫徹基本法，僅靠宣傳及統戰手段是不可行的，更需要各方以理性態度，通過制度化的方式，配合具有政治權威的特區政府，方能成事。中|央政府可以在特區管治中扮演什麼角色，並不完全取決於硬性的文本意義上確立何種中|央與地方關係，其實更大程度上取決於對港部門處事手段、特首能力及特區政府威信等軟性條件。

中國經濟發展即將步入結構調整期，內地消費及經濟增長無法再有效刺激香港服務業、旅遊業，進一步惡化中層、基層職位收入狀況。可以預期，愈來愈多社會問題將可能通過政治化方式進入政策議程上。如今，當局若採取任何強硬政治手段，只會激化社會矛盾。情況就如經濟不景氣、「非典」陰霾濃罩的2003年間推行的「23條」，最終成為市民發洩不滿的管道。

中|央對港部門已經錯過與泛民重建政治協商的最佳時機，如今投放精力在「建設性反對派」只會是藥石亂投。香港政治生態正處於新舊勢力交替的急速轉型中，拉攏過氣勢力來建立第三條道路，既缺乏感召力，在沒有創新的政治論述帶領香港向前以前，只予人感覺「保守」及「腐朽」，汙名化了「中間路線」，堵塞了後來者的路。

管治威信或曰權力合法性（legitimacy），始終是源自于管治者的政績表現，而非合乎法律文本的字面意義與否。能夠動搖特區政府管治威信的關鍵，始終是與市民生活息息相關的社會經濟因素，能否讓市民感到社會公平正義。即使對港部門投放大量資源來保住來屆立法會議席，但由於特區政府無能力通過有效政策來解決廣大港人經濟民生上的燃眉之急，站在政府對立面者藉此便可輕易獲得大量市民支持。

任再多統戰工作以及選舉資源投入，到頭來只是付諸一炬。只有透過政策讓市民感到社會公平正義，唯解局一途。

作者簡介：

林朝暉，北京港澳學人研究中心研究員、前學聯副秘書長；吳舒景，北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問

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