刊登於《明報》2015-12-31

香港政治，予人印象彷佛是圍繞著選舉而生。讓港人揪心的普選爭議原點，始終是選舉開放程度及選舉辦法。「選舉」在民主制度中的作用，是以選票來指引出路。然而，每次選舉結束後，香港各種社會問題依舊。而且，全球絕無僅有的「親共」與「抗*」選舉裂隙，回歸至今仍看不到破局可能。

無疑，香港選舉政治長期耗費了大量資源。引人矚目的2015年區議會選舉終於告終，兩大派別都曾擔心失去原有議席而對換班甚為猶豫。對泛民來說，由於社區「樁腳」說法仍占上風，再加上「超級區議會議席」的誘因，區議會一戰意義重大；至於建制方面，中聯辦大量資源傾斜協助建制派穩守絕大多數區議會議席，當選舉表現成為機構政績考慮，選舉變得更是不容有失。更惹人注目的是，占zhong期間反對組織、權威及制度的「傘兵」也轉為投身於制度中，參與選舉，投入社區工作中來改造社會。筆者不禁提出疑問，選舉究竟有多重要？或曰，選舉是否真能改善香港管治？
選舉制度與管治質素之間的錯位西方民主政體定期、有競爭的選舉，選票投向某種獲大多數人支持的執政理念，作為政府管治風向標。「民主指標」（Democracy Barometer）對30多個民主政體選舉比較研究發現，民主政體在自由、平等權利得到保障的前提下，如果在行政、立法中缺乏制約，政府執行能力有限，或根本不存在有意義的選舉競爭時，選民意志便不能通過執政者的施政綱領和政策得以貫徹，影響治理素質和管治威信。

由於立法會、區議會議席往往「有票而無權」，因此香港的選舉和管治素質之間便存在某種錯位：一、《基本法》第49條、第50條以及附件二規定下，議員個人提出的議案、法案或對政府法案的修正案均須經過分組點票，議員無法透過私人提案對財政預算案作出修訂，議員通過遊說獲得通過的機會微乎其微。二、彈劾或否決議案並不能直接使行政長官下臺；相反，行政長官卻有權解散立法會，主動權在行政當局而不在議會。三、基本法第97條限制具有政權性的地區性組織存在，而作為諮詢架構的區議會對地區民生、文娛康樂、社區治理並不具有實際權力。四、《行政長官選舉條例》規定特首不能具有政黨背景，堵截了政黨的執政機會。

由此看來，基本法框架下的選舉，根本無法讓當選人貫徹執政理念。換句話說，選出的議席從來就與當選人是否提出務實、可行的建言關係不大。雖然國家領導人曾多次向本地各界及對港部門鼓勵「建設性反對派」 或「以愛國愛港者為主體的管治力量」，但實際上當下的選舉機制根本沒有給予制度激勵，讓有意從政人士或政團透過選舉政治來提出管治主張，積累民眾支持、政治歷練和管治經驗。

政治與行政的融合對現代政府管治而言是密不可分、相輔相成的。香港選舉政治與執政之間的區隔，體現出特區政府（行政）與議會（政治）之間的割裂。當選民意識到投票根本無法對施政產生影響時，部分選民便轉而投向給難纏的候選人，以爭取意見獲得政府聆聽的機會。這間接解釋了為何選民明知社民連、人民力量的激進行為，卻能長期穩坐議會中，甚至，連早年以務實為旨的公民党也被迫轉型，以尋求更多眼球注視。

據筆者統計，回歸以來提出引用《權力及特權法》次數最多的應數公民党陳家洛議員，而陳議員每次都試圖引用該條例來監察政府失當問題。筆者認為，這不見得是彰顯議會的監察力，而是反映議會日常程式、修正、辯論、質詢無法對政府管治構成足夠影響力。這不全然是政黨的錯，更不是選民之失，而是制度沒有讓議員及政黨發揮應有作用。

海量資源投入 仍是徒勞無功多年來，建制派雖在選舉中獲得中央強大的支持，但並無助於提高香港的管治質素。由於選舉缺乏制度誘因，再加上在中央威信和配票策略的支持，相比泛民主派候選人而言，建制派候選人的議政、公共形象甚至群眾動員能力均明顯略遜一籌。雖然建制陣營也有新民党一類務實政黨，也有形象相對較好、論政能力較強的後起之秀，但相較中聯辦巨量選舉投入而言，無疑是收支失衡的買賣。

姑勿論對港部門的選舉投入是否值得，我們應該對此有所認知：一、意圖動搖泛民主派在立法會中擁有的關鍵少數很難實現。環顧全球民主或半民主政體經驗，沒有政治反對派非但不會帶來善治，還會令少數人獲得更多資源和特權，製造更多社會不公義。鄰近的新加坡雖是一黨獨大，但反對派所獲的高民眾支持度也足以鞭策執政黨改善施政。二、過往資料顯示，港人對中央政府的支持與對建制派的支持並非一轍。當2003至2008年間市民對中央政府的好感度甚高時，建制派在選舉中並沒有獲得明顯優勢。因此可以肯定，大量選舉資源投入與加強市民國家「認同」沒有明顯關係。三、香港前途談判至回歸以來經驗反映，中央與泛民主派關係與市民對「一國兩制」信心相輔相成。中央與泛民關係愈壞，對一國兩制信心就愈差。

每年接近1億元的選舉相關投入非但沒有鞏固特區政府管治，反而讓兩大陣營政治人才在議事論政時猶如紙上談兵。香港的政治素人要寄選舉之路來實現執政抱負，猶如天方夜譚。回歸4屆特區政府的法案通過比率並沒有因建制派的議席數目上升而有所改善，相反，香港政治生態愈趨惡化，就連建制派在傳媒、議會對政府法案的公開批評也與泛民主派不相上下。可以說，無論哪個陣營的候選人進入議會，在基本法嚴格制約下只能成為議會的「反對派」。

讓選舉變成有意義的角力回歸以來，中央與香港社會關係沒有良性發展的情況下，對港部門是否值得長期與泛民主派搶佔立法會及區議會議席呢？海量選舉資源投入，是否真的提升特區政府管治素質，並縮窄政治光譜差異，凝聚港人共識？毋庸置疑，雙方為了議席大動干戈的實質意義並不大。一方面，行政資源及權力仍然集中於特區政府，另一方面議會版圖在好一段時期內仍為「四六」格局。即使不談選舉作為體現「自由」、「平等」等內在價值的正當理由，從最工具性的觀點出發，回歸18年以來的選票廝殺根本就沒有解決任何管治難題。

筆者始終認為，如果中央政府可以平等看待兩大陣營，讓雙方在選舉上對管治提出可行的施政綱領，無疑是對建立「央港良性互動機制」和「建設性反對派」下重要一著。這不但讓「建制—泛民」、「親共—反共」的政治裂隙不再為個別政黨吸票所用，還令政治素人有機會為管治問題提出建設性諫言，參與到香港的管治當中。

一場真正的、有意義選舉較量，並不會使香港政局大亂。2000年國台辦也曾因選舉而對陸台關係憂心忡忡。但是回到今天，不論藍綠兩黨都需要與大陸結為毗鄰。香港既沒有自己的軍事力量，而美國方面也不見得會為彈丸香港來開罪中央。因此，中央是否有需要嚴格把關香港的選舉呢？何不讓錯位的香港政黨、選舉制度回到應有的良性軌道中，在制度上開通政治人才之路，讓特區政府可在政黨人才選用賢能，令社會各界真正透過選舉選擇一套合乎民意的施政方針？

過去兩年，泛民溫和力量已逐漸失去號召力。在泛民新老交替之間，由於青年政治新星欠缺足夠政治能量，最終也只能順應本港政治氛圍，模糊化中央政府、共產黨等國家認同問題。上一代泛民政治明星的「大中華」家國觀，免不了被青年一代配上「膠」字（意旨愚昧）貶抑。緊盯選舉而使國家議題之路愈走愈窄，這不正正背離了「一國兩制」政策原意麼？

筆者始終堅信，處理香港事務必須高瞻遠矚，不宜輕率。有關部門應重新思考對港工作中「議席」和「央港良性互動」哪個對國家大業更為優先，摒棄「建制—泛民」二元對立的心魔，平等看待香港各政治勢力，讓選舉回歸應有之義。對往後重啟政改或「二次前途談判」等重大議題來說，不致因內耗而錯失改革良機。妥善處理「一國兩制」內的政治矛盾，不止是對國內政治改革和對臺灣問題有重要指導意義，更是對中國千年政治史中「政治反對派」缺位的問題尋找具歷史性意義的解決方案。

 作者簡介：

林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學—倫敦政經學院雙碩士；陳嘉欣是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學碩士。

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