刊登於明報 2017-02-22 葉健民教授在2月10日《明報》曾談到自己在「民主思路」一段日子後的感受，他認為溫和派在當前形勢中顯得格格不入，所以溫和派應努力爭取反對派信任，不過於聚焦中港矛盾，促進香港內部相互理解。在他眼中溫和派的整體對策應該是選擇堅守，「保留着對話的選項」，靜待時局流變。 教授的分析，筆者認為值得商榷。在剛過去立法會選舉中，整個「溫和派」是否真的鎩羽而歸？提到「溫和派」，絕沒理由將泛民的民主黨、工黨排除在外，也沒理由忽略吸收了大量中間選票的建制派的新民黨。後者在公眾的形象是專業而溫和，並非全然「一面紅旗」的左派。因此，按筆者理解，葉教授所言的「溫和派」，應該是政治立場處於建制和泛民之間的「中間派」。 不論香港的政治光譜何其多元，中間勢力仍有相當的生存空間。選舉的要義，畢竟還是在於如何取信於民。葉教授所指「溫和派的大敗」，更準確地應說是個別中間政黨的不成熟，沒有給予足夠時日讓市民理解他們的立場，選舉拉雜成軍。其實市民更關心的，是中間派堅守何種的公共價值與中央對話，而非僅僅倡議「保留對話選項」。 一、不要奢望中間立場能取信兩派 中間派標榜自己的存在價值在於「保留對話選項」，但其實泛民本身就擁有與中央對話的基本籌碼：議席、動員能力。中間派至少要擁有選民基礎，方能以香港政治領袖的角色，成為影響中央對香港管治的關鍵力量，進而動搖建制派在中央心目中的地位，這可謂「建設性反對派」的雛形。 中間派經常代入自己的主觀願望，企盼擔當聯繫各黨派的角色。但試問建制泛民各黨派能容與中間派妥協，把自身政治影響力拱手相讓？這不是試圖打破兩大派系多年來辛苦經營的對抗局面，砸自己的政治飯碗嗎？選擇以中間立場參選，本就是建制和泛民的政敵。 顯然，在中間派擁有堅實的民意基礎前，各方只會試圖與中間派劃清界線。建制派直指中間派不夠「根正苗紅」，泛民主派同樣指斥中間派是「民主叛徒」。坦白說，沒有選票、沒有執政權力，憑什麼溝通？現時中間黨派面對其他政見時不敢「亮劍」，錯失諸多展示自我的時機。雖然中間派主張央港溝通，但卻在一國兩制問題上含糊其詞，顯然難以打動選民投下其神聖一票。 我們必須認清中間派的存在價值，從來就不是獲得兩大陣營的認同。一味強調與各方對話，並不會為選民創造任何價值。與各界築橋，從來都是政府（無論中央政府還是特區政府）份內事。 二、價值溫和不代表畏首畏尾 筆者同意教授之言，今天中港關係具有多元性，不僅僅是政治議題，需要謹慎處理。這些涉及經濟、民生甚至衛生等範疇的問題，在其政策制訂過程中，少不免會有針鋒相對。 在過去兩年的中港矛盾中，中間派除了息事寧人之外，何曾嘗試破局？剛過去的選舉中，「民主思路」的參選人對建制、泛民的攻擊都是不痛不癢的。就連對於中央及其對港部門的一些不妥當之處，也鮮有據理力爭。相較之下，誰可曾見過以三角戰略（triangulation）為價值理念的英國自由民主黨（Liberal democrats）對其他政黨手下留情，唯恐開罪對方？葉教授息爭止紛的倡議，並無法給予中間派的從政者在政策爭辯中獲得成長。就算按教授的說法，在多個涉及中港政治矛盾的環節上展開細緻研究和討論，但事實上，不論是親商界的智經、親建制的團結香港基金還是親本土的本土研究社等智庫，都會認為自己研究報告全面中肯。 筆者認為，中間派的社經政策立場應該是溫和左翼，而政治立場上則審時度勢，在溫和建制與溫和泛民之間謀求平衡。當政府總是對存有爭議的法案「霸王硬上弓」，中間派就應當機立斷、敢於批評。當立法會屢次在「一地兩檢」上喋喋不休，而西方卻有不少妥善處理跨境鐵路司法管轄區問題的先例時，中間派何不促成兩地政府與立法會就此事達成共識？當某些建制支持者一再動員對記者及泛民人士作出暴力行為時，自認為可以取信「天庭」的中間派，是否應該對上述不文明的組織訪京時受高規格接待明確表達不滿，以示對劣行的不滿？只有當政府、建制和泛民受到中間派壓力，讓市民看到更心儀的選擇時，中間派才會成為左右大局的重要勢力。 價值立場溫和，並不代表手段的畏首畏尾。在緊張的社會氣氛下，奢望以親善各派的形象來博取市民信任，未免過分理想。 三、中間派肩負深化一國兩制責任 回歸近20年以來，香港社會撕裂，政治光譜愈拉愈闊，這既有選舉制度因素，也有歷史成因。自「八九」以來，香港對於中央的態度長期存有裂隙，猶如中央和泛民間的「心魔」：中央方面長久以來無法置信於泛民；泛民方面視對方為極權者，與其「站隊」就如同與魔鬼交易。這種偏見甚至使泛民在分裂國家的獨派面前仍不敢公然回駁，為一國兩制背書。 我們應該堅信，大多數香港市民早已厭倦建制泛民間的持久戰。民主普選希望的泯滅，和對傳統政黨、一國兩制的失落感，讓部分選民只好寄望於標新立異的本土派，使其在立法會中割據一方。 妄圖分隔國家與香港，並無助於香港的政治與經濟發展，只會坐困愁城；而主張完全融為一體，令香港失去獨特性，同樣是死胡同。如果說本土派在政治立場上主張中港區隔，而建制派主張中港融合，那麼中間派就應當在怎樣看待國家、共產黨與香港的問題上有所主張。借助政治上的中性定位，中間派應具備戰略眼光，站在溫和左翼立場，積極爭取兩地經濟社會的良性互動，為年輕人尋求更好的發展空間、為窮困基層謀求實在的福祉、為中產守護香港的核心價值。 中間派若然單憑假借北京當局良願便能在香港本地順利獲得政治支持，無疑是癡人說夢。筆者始終認為，在當下左右撕裂的持久僵局中，奢圖「溝通各方」的打法，不止是對中間派錯誤的詮釋，更是無法從傳統建制泛民的思考框框裏跳出來的老舊想法。 中間派應當更積極主動地投入到爭議中，採取埋身肉搏的積極打法，明確自身的價值、展現務實的一面。只有如此，一國兩制方能以一種嶄新互動方式運作，打破長期割裂的政治死結，擔負起中間派的時代責任。

刊登於明報 2016-12-22 自佔中以來，香港本土思潮興盛，一時間，右翼民粹主義和極端愛國主義之間非黑即白、是敵非友，意識形態對立壁壘分明，恍如置身文革。相當一部分港人對內地產生厭惡、猜疑的觀感，既讓人倍感意外，也是當權者相當不願看到的。這樣的香港，讓曾經自詡理性中肯的港人感到無所適從。 昂首未來，即使政改失敗後有言「民主回歸的理想幻滅」，但我們依然要務實地在暴風雨中砥礪前行，尋找一國兩制的出路。從商人、政務官，再到專業人士治港，特首一職呈現出3種截然不同的領導風格。一直以來，到底何謂「勝任」的行政長官，卻是無論哪個陣營都沒有說清的真空地帶。 修復社會撕裂、整合各方的政治智慧 過去4年多，香港在政治紛爭中大傷元氣，一個能夠在左右夾縫中修補撕裂的特首，大概是港人所翹首企盼的。此次有意參選特首者陣容鼎盛，為歷屆所僅見。這些有意參選者僅從修補裂痕、協調各界的能力而言，各界眾說紛紜。 退休法官胡國興政綱直指要修補社會裂隙，自覺對社會議題有中立判斷，但又言「若年輕50年必參與佔中」來討好年輕人。而作為現屆政府官員的財政司長曾俊華是少數不聯署「反佔中」的主要官員，他言道「只要有你們繼續與我同行，又何懼前路新挑戰」，氣場有如眾望所歸。兩人的路線及賣點，明顯是要討好絕大多數對政府失望或支持佔中的港人。不論上述定位會否導致失去建制支持，但終究無助於修補撕裂。現時坊間盛傳立法會前主席曾鈺成將成為曾俊華選舉班子中的重要智囊；擁有曾鈺成的坐鎮，無疑令社會對曾俊華協調建制泛民、重啟政改的能力看高一線。 至於政務司長林鄭月娥和新民黨主席葉劉淑儀，不少人認為她們將承接現屆政府強硬作風。林鄭在過去4年間，棱角突出，一貫「好打得」的硬派作風。相對而言，她身為現屆司長，政綱理念並不突出，政策傾向較為保守，無疑是繼承現有政府路線的最佳人選。但是對於如何修補社會裂縫，解決過去4年多浮現的社會矛盾，仍有待她在未來數月向市民說明。 至於早前辭去行政會議職務的新民黨主席葉劉淑儀，林鄭、曾俊華相較而言皆為「政圈晚輩」，在資歷經驗可謂略勝一籌。不過葉劉以重振綱紀為參選政綱，無異於觸發爭議。回想當年力推23條的她，與泛民主派之間陷入僵持狀態。倘若23條立法再次推上議程，依今日之勢定會惹來軒然大波，激起的激進本土乃至整個泛民的強烈反應，難免需要隨時防範諸如佔中、新年旺角事件等行動。對於個別對港部門及北京當局而言，港獨如鯁在喉，國安法無疑是解「獨」良方，於此葉劉似是最佳人選。但筆者始終認為，港獨問題需要對症下藥，國安法治標不治本（篇幅所限，在此不便贅述）。不難預期，下屆政府若然再以強硬方式重推23條或政改，必然再次觸礁。 汲取過去教訓，梁政府開局之初便「霸王硬上弓」，出師不利，尤其在國教挫敗後威信大失，可謂開局貽禍，下屆政府值得以此為鑑。處理政治問題不止是要選擇良機，更需要考慮港人能夠接受的方式。無疑，來屆特首要領導政府，必須有調和各方的政治手腕和政治智慧，謹言慎行、求同存異。只有這樣，才能逐步調和社會矛盾。 敢於觸動政經結構矛盾的膽識 筆者認為，特首應具備另一項能力，是能夠在香港政經的困頓中破局。2012年，香港市民也曾對梁振英貼近基層民情而產生好感。當年他提出的政綱中有不少深得人心的政策：解決貧富差距、退休保障、成立文化局及至創新科技等。只是無奈這些宏大藍圖卻需要成熟的政治手腕和廣泛的管治威信來促成，難度甚大。 不止港人期盼改革的早日來臨，從中央政府及國家領導人多次提到本港的「深層次矛盾」以至近日「綜合施策」之舉動看來，其實都沒有忽視香港的政經結構背後強大既得利益集團的問題根源。以社會主義起家的共產黨，對於既得利益集團如何透過資本主義制度主宰政經命脈可謂深諳於心。所謂「經濟基礎決定上層建築」，在現行制度下的既得利益者既是維護社會穩定的中流砥柱，也是窒礙社會改革的中堅力量。香港的既得利益集團透過自身影響力左右對港部門判斷，虛構事態或者利用傳媒左右輿論，皆非新鮮事。 香港改革寸步難行，中央政府與本港市民恐怕同樣深有體會。以2012年特首選舉前夕為例，當民調都指向更貼近香港市民普遍意向的候選人時，中央政府便順勢而「換馬」，然而「地產黨」卻讓其難堪低票當選。 勝任不止是忠誠 筆者認為，論誰是中央政府眼中「勝任」的特首時，不應只看特首人選的「忠誠」，並以此推斷中央「亮紅燈」的一切理由。根據往績，中央是會視香港整體民意行事。細想，當前泛民主派、建制派及至對港部門，有多少與工商界有千絲萬縷的關係？在所謂傳統愛國左派和工商界人士中，又有多少與香港市民和中央政府同心同德，以香港大局為重？當前選舉委員會的1194人，真能夠簡單二分建制和非建制嗎？中央關心的忠誠不應只是對「阿爺」的忠誠，更是對香港長遠根本利益、市民大眾福祉的忠誠。 毋須贅言，香港深層次的政經結構矛盾加深只會激化社會撕裂。近年來香港競爭力下降是有目共睹的。產業單一、階層固化、公共財政二次分配失靈，就連政制改革舉步維艱，青年人看不到前途、苦無出路，無疑只會讓民粹政治愈演愈烈。參選人若真有「平天下」的胸懷格局，就不應虛與委蛇，討好既得利益集團，以保守、無為而治的施政理念來粉飾太平。 有人指出，來屆特首應以「有效根治港獨問題」作為基本的任職條件。然而，我們追本溯源，港獨只是政、經、社根源矛盾的表象，將「獨瘤」推諉於既有制度的受害者青年人的身上，只會於事無補。 下任特首既需要有寬廣的胸襟來包容異己，也需要對既得利益集團軟硬兼施。所謂不破不立，能夠瓦解制度的陳年痼疾，大概是對下屆特首最重要的考驗。當下香港此局誰人合適？筆者會說，此人需有明代「救時宰相」張居正的智慧和魄力，能夠長袖善舞、與狼共舞。 作者林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員，吳舒景是北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問

刊登於明報 2016-10-05 在早前結束的新一屆立法會選舉中，地區直選的選民登記人數、累積投票人數以及投票率均創下了歷史紀錄。這正好說明，市民對香港近年政局的普遍不滿已經到達一個臨界點，許多人都希望藉手中選票改變現狀。同時這也預示着，由政治冷感轉變為熱中政治的香港將繼續整體步向政治化社會。 對於立法會選舉的結果，人見人殊，有很多不同的分析版本。筆者認為，其中較為值得注意的一點是本次選舉所帶出的香港政治碎片化問題。參照美國學者拉里．戴蒙德（L. Diamond）等人《政黨與民主》一書的界定，「碎片化」（fragmentation）主要是指進入議會的政黨愈來愈多，具體表現為議席的碎片化及選票的碎片化。 議席碎片化和選票碎片化 （1）議席碎片化，主要表現為立法會內部的政黨組成愈趨分化。經統計可知，進入新一屆立法會的政黨已超過10個。建制派代表有民建聯、經民聯、工聯會、自由黨等，傳統泛民代表有民主黨、公民黨、社民連、人民力量等，本土／自決代表有香港眾志、青年新政、熱血公民等，整體數量已超過上屆立法會。而且這種現象本身也是不正常的，在諸如踐行完全比例代表制的威瑪德國以及蘇聯解體後的早期俄羅斯均曾出現過類似情况。 （2）選票碎片化，突出表現為雖然建制與非建制陣營雙方在立法會內的整體力量對比格局並沒有大的改變，但非建制陣營內部卻發生了重大變化——新增了6個本土／自決派議席。由這6席所代表的本土／自決力量在本次選舉中從傳統泛民處切割了40萬選票，比如新界西選區「票王」朱凱廸的8萬多票就是主要從謀求連任失利的李卓人、馮檢基處吸收過來的。那麼，這40萬選票是什麼概念——佔了全港地區直選累積投票總數的19%，也就是說每5名選民中就有一名支持本土／自決。這反映，本土／自決派已然成為了香港社會不可忽視的一股政治力量，未來不僅會在立法會中與建制、傳統泛民形成鼎足三立之勢，而且也會導致非建制力量內部的政治光譜進一步拉闊，選民將被分割為分別支持傳統泛民、激進泛民、本土／自決、港獨等不同陣營的多個零碎群體。 碎片化政治的成因及其影響 概而言之，香港之所以出現碎片化政治而且呈漸趨嚴重的態勢，與政治體內部尚未出現多數黨並形成穩定的政黨體系有莫大關係。一般認為，碎片化的程度能夠反映政治體的政黨體系模式。當碎片化程度較高時，政黨體系可以被界定為有限的或者適度的多黨制；而當碎片化程度達到極高時，政黨體系就可以被界定為極化的多黨制。我們基於上述認識並結合政治學者薩托利（Giovanni Sartori）所提出的政黨體系分類標準可知，香港目前的政黨體系已經可以被歸類為「極端多黨制」。對於這種帶有自身特色的不完整政黨體系，又可以稱之為：港式半政黨政治。 而深究香港之所以生成這樣一種不完整政黨體系的緣由，筆者認為，它除了內含社會分化、社會矛盾激烈化等深層次原因外，更多的則是源於香港目前採行的涵括功能界別選舉、比例代表制、最大餘額法加黑爾基數當選基數計算方法等特色元素的選舉制度。 世界各民主社會的發展經驗表明，碎片化政治下，政府要實施有效管治是異常困難的。為此我們可以預見的是，在新一屆立法會任期內，特區政府要想扭轉目前困局迎來政通人和，幾乎是不可能的。而且，由於非建制力量繼續掌握立法會全體總數及分組表決的關鍵否決權，未來4年議事規則的修改亦難有希望，立法會恐怕也將要繼續飽受拉布的困擾。 政局變化為香港管治帶來新挑戰 不可否認，本次立法會選舉的最大看點就是本土／自決力量的異軍突起。其在引出香港政治碎片化加劇的問題之同時，亦將為香港的未來管治帶來新的挑戰。在此不妨做一個簡單預測：隨着本土／自決派當選者履任議員，自決、港獨等極端主張也將堂而皇之進入立法會議事堂，屆時勢必會在社會形成示範效應，最終使得激進本土及港獨勢力進一步蔓延。未來4年，香港不僅街頭暴力社運會持續增加，社會亦將進一步撕裂。面對諸如此類的嚴峻考驗，中央和特區政府負有維護香港繁榮穩定的憲制責任當然是責無旁貸，而生活在香港這個共同體中的每一名有識之士，不管分屬建制或者泛民陣營，豈不也應該放下成見為香港前途深思？ （作者按：本文原為筆者參加北京清華大學香港立法會選舉的有關問題與法理研討會發言稿） 作者黎沛文是深圳大學基本法研究中心講師、北京港澳學人研究中心研究員

刊登於端傳媒 2016-10-03 德高望重的香港立法會主席曾鈺成的任期即將屆滿，新一屆立法會將在10月12日選出新任立法會主席，現時已公開表示有意競逐立會主席的有4位候選人。不論是傳媒、學界還是政圈，都一致預期經民聯主席梁君彥為中聯辦「內定」之立法會主席人選；而田北辰及謝偉俊議員則看似未獲「上大人」認可，形勢撲朔迷離。其中謝偉俊更在泛民主派宣布派出候選人競逐時，決定退出競爭，一副唯恐泛民主派突擊成功的樣子。 筆者對有意競逐主席的幾位候選人沒有任何傾向性。在本文中，筆者旨在指出，在當前央港關係下，作為議會多數的建制派，支持哪位主席候選人，到最後主席位置花落誰家，或多或少會折射出中央對香港政局的態度，影響市民對中央如何治港理政的看法。 「泛民主派也是建制人士」？ 在今年香港回歸紀念之時，港澳辦主任王光亞曾表示「泛民亦是建制的一部分」。本屆立法會會期在10月正式開始，首次會議第一件事是選出主席，中央政府對港部門對此的表態和行動，將直接反映其對「泛民也建制」的真實態度。 主席人選有否將泛民主派議員的立場、利益和感受納入考量中，是體現「泛民主派也是建制派」的關鍵。對港部門應深思，如果本次立法會主席人選全然由建制派提出，而不考慮泛民的觀感，試問「泛民主派也是建制人士」的說法如何體現？倘若新任主席無法獲得議會內相當泛民主派的認可，又何從通過議會合作及跨黨派溝通協調而促成共識？ 參考回歸以來的兩位立法會主席范徐麗泰及曾鈺成，雖然他們的親建制背景甚濃，但都得到泛民主派和公眾的普遍認可。新一屆立法會中，難覓能與過去兩位主席的政治威望相比肩的人選。如果新一屆立法會主席明顯沒有各黨派「眾望所歸」的人選，卻不出現任何競爭，這不是政圈奇事嗎？再者，目前社會相信新任主席終究是「西環欽點」的，如果主席的寶座是「自動當選」的話，相信泛民主派絕不會接受一個多屆自動當選、在民望上存有疑問的功能組別議員出任主席。 歷屆以來，中央邀請的立法會訪京團，是由主席進一步協調和聯絡，並擔任團長的。在新一屆議會政黨數量增加的情況下，協調難度恐怕只增不減。 應考慮下屆政府面對的政局 進一步看，主席人選對行政立法關係影響深遠。且看上屆立法會，曾鈺成主席雖多次被親建制人士批評對「拉布」過度寬容，但無可否認，大多數市民普遍認同曾鈺成主席的大多數裁決是公正、有理有據及符合議會程序的。可以說，他在建制、泛民中皆有威信，有能力強勢領導議會，推動有意義的議會立法工作。不過，由於本屆政府的行政與立法關係並不融洽，所以民望甚高的他有時也無能為力。 假如明年選舉後特首之位易主，權力的更迭會使來屆政府面對比以往更加複雜的議會，政經結構矛盾必然成為政治議程上不可迴避的部分。新政府在執政初期，為了提高民望，會首先回應普羅市民訴求，推出各項惠民政策。另外，為了挽回市民對一國兩制的信心，來屆政府也很可能會重啟政改。這些舉措對立法會主席的能力、威望必然有更高的要求。 當理解香港政局未來的走勢後，對港部門應慎思是否堅持下一屆立法會主席只問「忠誠」，堅決由未接受過選舉洗禮的人選擔任。若然對港部門一如外間盛傳「欽點」人選擔任主席，而該人背後與工商界及本地財閥的關係盤根錯節，將對未來四年香港管治帶來無可估量的風險。因為現時香港的政治、經濟和社會制度都急需改革，在此大背景下起用一個代表制度既得利益的功能組別議員為立法會主席，想必會引起泛民主派和公眾的疑慮和不安。 一方面，筆者憂慮對港部分「欽點」的人選是否有足夠的公共管理經驗、法律訓練，在遇事時能夠作出公正嚴明的裁決，化解議會危機；另一方面，沒有經過向普羅拉票過程的人選，在面對公眾和傳媒挑戰時，是否有足夠政治智慧給予一套令人的信服的說辭，維護議會尊嚴，也成疑問。 圖：端傳媒設計部 近年來，議會的種種亂象使立法會在公眾心目中的形象每況愈下。未來的立法會主席絕非位居幕後，只負責主持會議，或者調解立法會中的糾紛。筆者深信，多數市民也會期待主席能夠作為議會形象及威望的代表，可以緩和行政立法僵局，穩定大局。故此，這個關鍵位置值得仔細推敲，避免一子錯，滿盤皆落索。 林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長

刊登於明報 2016-08-16 立法會選舉在即，許多政黨政團皆以「要求梁振英下台」（Anyone but CY）作主打議題，似乎是香港回歸近20年來唯一能夠讓建制、泛民和專業人士取得共識的一件事。回望梁特首過去4年的表現，其民望評分一路向下，與各政治勢力關係緊張。如果2012年選舉委員會是根據民意走向而把票「由唐轉梁」，那麼2017年行政長官選舉的結果也不難預見。 筆者在此不談梁特首的功過得失，只想指出一個實質性的問題：假設梁振英並不獲得連任機會，如何讓特首體面地下台？當香港回歸20年，產生數名前特首的情况下，卸任特首的角色問題也應提上議程。 一國兩制情况特殊 特首地位可大可小 探討前任行政長官的地位，不是對其個人面子和仕途的考慮，而是在不同政體中，前任領導人及政府首長的政治地位和功能都甚為重要。香港作為中國的特別行政區，在一國兩制下享有高度自治權，而特首作為香港的政府首腦，在世界上及國家體制中有較特殊的位置。因此，針對此作出相應制度安排需被理清及重視。 首先，為登上權力高峰的政府首腦提供誘因和保護機制，才能讓其勇敢果斷地對制度中穩固的既得利益勢力開戰，牽動一些社會長期不敢觸碰的痛點，造福話語權較弱的普羅大眾（表1）。在香港，無論是前任特首董建華或現屆梁振英，當他們試圖推行有損本地商界利益的政策時都會受到針對其個人或團隊的攻擊。一個以政治為終身志業的政治家，在達到政治生涯的頂峰時，大多數人也不會賭上「晚節不保」的風險來圖謀私利。確保政治領袖卸任後在財政、個人安全方面有所保障是各國對前政要的基本福利。給予特首體面的晚景，也是鼓勵繼任者鼓起勇氣挑戰上層建築的種種政治經濟禁忌。 第二，由於卸任領導人擁有豐富的從政經驗，更在某程度上代表着政體和政府的尊嚴，一般都會成為政府的重要資產，繼續承擔部分職能。例如，美國公民在北韓被拘禁，通常由卸任總統出面談判。這既突顯政府的重視，原則上也無損現屆政府的外交立場，而以前總統的外交領導能力和經驗，也能夠游刃有餘地應對危機及政府內部運作問題。 且談去屆特首曾蔭權，他曾領導香港應對1998年金融風暴，成功擊退炒家，贏得各國政府的讚許和尊重。他任內推動香港金融中心地位的鞏固、進一步謀求香港成為人民幣結算中心的努力亦有目共睹。曾特首在公共財政、經濟及金融上的才能和經驗，當前我國財金官員難與之比肩；可惜他目前官司纏身、投閒置散而無從發揮。 在國家金融體制仍在規範化的進程中，官員既然面臨「摸着石頭過河」的不確定性，急需用人之際，前特首的角色和經驗或可派上用場，為轉型作參謀。此外筆者隨想，現下陸台關係緊張，香港特首作為中國高級官員（被視為介乎於副國級與部級之間），以其特殊角色，作促進兩岸溝通互信之橋樑、推動有意義的關係修補，也可發揮一國兩制在香港實踐的應有之義。 第三，特首作為北京和香港間的紐帶，如中央能在其卸任後公允地評價其任內的表現，是彰顯中央貼近民情的表現（表2）。董建華先生在其任內雖無大治也無大過，整體民望相對較高，卸任後便獲委任為全國政協副主席，在中美外交上扮演重要的角色。曾蔭權先生任特首時對香港的深層次問題小修小補，但一些較具爭議的法案如政改、最低工資、高鐵等都因他與反對派的關係良好而獲議會通過；雖被左派人士懷疑他是否愛國愛港，但不能否認他在任時市民對中央政府的信任度、對國家的認同感都達歷史新高。當然，我們並非因此放棄追究他的不當行為，但他的遭遇難免使後來者有兔死狐悲之感。 特首卸任後所獲的待遇與其在任時的貢獻是否匹配，將影響市民對中央政府的觀感和對一國兩制的信心。現屆特首梁振英上任前開出許多選舉承諾，直指房屋、貧窮等深層次問題，最終卻淪為空頭支票。在本屆政府管治下，香港整體表現倒退：市民對中央及特區政府的信任度下降、議會陷入混亂、建制商界內訌不斷。假設大眾不認同特首的施政，而卸任特首卻能得到晉升機會，只會徒增央港隔閡。公平體面的獎懲安排，是真正體現中央與特區關係的重要環節，遠比述職座位安排更值得深思細化。 即使下台 也要體面 筆者以上種種論述，皆為強調讓特區首腦體面下台的必要性。有些政體的法規中，前首腦的刑事責任可被豁免，也有新任領導人會運用赦免權赦免前任，保留政府威信。香港暫未有此類規定，但如有的話，曾蔭權是否能將功贖罪？而如果涉嫌收取UGL款項一事免責，現屆梁特首又會否願意放棄連任？ 讓特首體面地下台，事關政府的尊嚴；給予公允的評價、作出公平的獎懲，為的則是善待人才，不使有志從政者失望寒心。茲事體大且影響深遠，不妨早一些未雨綢繆。 作者林朝暉是北京港澳學人研究中心理事，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長

刊登於明報 2016-06-29 上篇（刊6月7日《明報》）提到立法會的一些議政流弊，筆者認為這可歸因於：一、欠缺恰當的激勵機制。在香港選區大、議席少的比例代表制下，由於沒有實際執政機會激勵，議員傾向於以知名度和市民觀感來衡量自身的政策影響力，而不願在枯燥難懂、難以推廣的政策研究和建議上白費力氣。二、功能組別的議員只關注界別利益。功能組別的議員只需獲該界別選民支持即可取得議席，導致其在涉及界別利益的議題上愛憎分明、鮮有妥協，事不關己時則無心過問。三、本港政黨和智庫研究不活躍。議員較難借助政黨研究部門或智庫的力量，以充分的實證研究作為政策法案審議和建議的支持。 參考英美議會制度，尤為重要的還有由公帑支付的國會研究部門。該部門遵從政治中立的原則，為議員提供政策審議所需的科學及實證分析，確保議員充分了解法案內容、學術領域的前沿發展乃至其他地區的相關經驗。筆者嘗試以英、美的國會與香港立法會的研究部門作簡單比較，探討本港的不足及可借鑑之處。 一、政策研究範疇缺乏前瞻性 英國的POST（Parliamentary Office of Science and Technology）和香港立法會研究組的報告主題和數量，反映了兩地議會所關心的政策範疇之異同（表1及表2）。目前，香港立法會大多按該立法年度的法案重點進行研究，但有關前瞻性的主題如科技、環保、能源等研究的數量則幾可忽略不計，議會遠見不足的缺陷一覽無遺。 二、立會研究組可考慮增加政策資源 從表3可見，本港在研究資源的提供上還有很大的改進空間。其一，增加應議員（保密的）要求作研究報告的服務，鼓勵議員自行推動完整的政策倡議。其二，「大數據」作為當下實證研究的要素，建立並開放數據庫能激活民間活力，促進由下而上地制訂政策。其三，提供專業性、趨勢性的最新資訊為議會提供參考，增加審議政策時的前瞻性。其四，可就一些有關未來發展的長遠問題如科技創新、環保、經濟戰略定位等宏觀議題，作全局的綜觀性報告（horizon scanning）。 三、立會研究組人力資源供不應求 從人力資源的數量（表4）看，美國的研究團隊多達675人；英國除上下議院各設有研究部門負責議會的日常研究工作外，更有POST集中為國會全體議員作宏觀的研究分析報告。兩國的議會研究部門也聘用大量年輕的博士實習生輔助研究工作。 另一方面，香港立法會研究組人員的學歷和資歷比起英美，專業性顯然不足。英國的12名全職研究員皆擁有博士學歷和在高等院校或智庫5年以上的研究經歷；美國的研究人員則都是不同專業領域的學者和專業顧問。本港的研究員普遍為「通才」，雖可整合基本政策資料，卻難作專業的深入分析。 四、立會與各專業領域聯繫較弱 英美的國會研究部門會與高等院校和專業組織保持緊密的合作伙伴關係，以確保政策的科學性及前瞻性。首先，POST及CRS（Congressional Research Service）的研究成果更會發表至學術期刊上進行學術對話。另外，開設訪問學人位置（fellowships）予博士生加入，也讓前沿的學術研究被帶進議會的研究中。除了定期的議會出版，POST更會定期安排專家在早餐會上就議員感興趣的主題作相關報告。上述安排通過促進議會與各界的交流，推動學術理論與現實應用的結合和轉化。 主席與其「釣王」不如先推立會改革 最近，立法會曾鈺成主席欲通過智庫來「釣王」以改善政府管治問題、優化政治生態。但是若議員不能讀懂法案，來屆政府提出再好的政策也不過是對牛彈琴。 與其無了期等待普選落實，當務之急應是從制度入手，讓政府和議會遵守以實證決策（evidence-based policymaking），避免高鐵撥款、拉布等荒誕事件一誤再誤。 第一，參考英國POST模式，在現行立法會研究組的框架中進行改革。通過在立法會內設立由議員和學者共同管轄的獨立研究部門，定期發布最新數據和知識趨勢，提升議會討論和決策的科學性。同時，與各大院校建立合作關係，政策委員會一方面從高校方獲取研究資訊，另一方面為高學歷人才提供實習機會，協助研究工作。 第二，參考美國CRS模式，大刀闊斧改革立法會的研究部門。研究人員須主動為議員準備法案審議的備忘和簡短報告，也須應議員的要求提供相應的研究支援。由於成為立法會議政的支柱部門，研究組需要大量擴充編制，並對人員素質設定較高的門檻。 香港作為彈丸之地，在研究規模和深度上難與英美的國家議會比擬。但善治乃異曲同工，有利現代政府管治的良計不妨參考。推動變革以完善議會制度及提升議政質素和政策水平，為的是破除積存已久的制度弊端、改進政治生態和社會民生，與政治立場、普選與否無甚關係。 當前愈來愈多年輕一代參政，是再次陷入「建制——泛民」意識形態的紛爭，還是尋找變法出路，是決定香港未來走向的關鍵一環。 （感謝洪柔柔小姐在香港立法會資料蒐集上提供協助；感謝英國國會科學與技術辦公室總監Dr. Chris Tyler接受訪問） 作者林朝暉是北京港澳學人研究中心理事，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長

刊登於明報 2016-06-07 立法會選舉在即，不少社會人士着手籌建政團參選，希望在議會爭一席之地。有青年對同儕參選感到雀躍，亦有建制及工商界人士對議會前景深懷憂慮。但不論政治陣營，立法會的議事質素低劣的種種亂象為大眾所詬病已久。 民主機制決定選民選擇怎樣的議員進入議會，而議會的行政及議事制度影響議員研判及審議政策的能力。民主的選擇不能駁回，但制度的設置可以調整。過去半年來特區政府管治問題叢生，催化了立法會議事制度缺陷的暴露。年初高鐵追加撥款強行通過的事件，令市民對議會更為失望。在當下香港沒有普選且政黨制度不完善的情况下，我們應重思議會行政制度的變革：通過提供行政支援和政策參考，協助議員以實證質詢、修訂和批評政策，達至提升議會議政質素的目的。 每况愈下的議政質素 筆者嘗試概括近年立法會在審議法案的過程中，所暴露的研判能力之不足。 議員對政府所提交的議案常一知半解。例如早前在《2014年版權（修訂）條例草案》的審議中，從媒體對議員的訪問中發現，議員並不了解具體的法案內容。議員一來未掌握爭議焦點所在，二來也未就海外其他地區的相關經驗進行研究，說明了議員未充分理解議案中技術性和專業性的知識。撇開政見立場，議員的本職是審議政府法案、撰寫法律（write the laws）、擔當政府與社會之間的溝通橋樑。如對法案的內容一知半解，又何從履行代議的職責？ 議員反對政府法案時缺少佐證。議員在提出質疑時應如法庭審案，擺出有力的證據或先例。在有關高鐵「一地兩檢」問題的爭論中，議員多次提出質詢，認為有關安排會破壞「一國兩制」的司法獨立。在此例中，議員應指出是否有其他地區因「一地兩檢」而破壞「司法獨立」的實例作支持：例如英法和英比之間的「歐洲之星」（Eurostar）列車有否對兩個司法管轄區帶來負面影響。鑿鑿有據的目的在於說服他人、敦促政府改善方案，一味地指控和反對無助於解決問題。 對於政府提出的長遠規劃，立法會缺少相對應的研判和回應能力。舉個例子，行政長官在施政報告中提出一系列配合國家「一帶一路」規劃的發展藍圖，遭泛民主派揶揄是討好中央政府的表現，但綜觀議會卻沒有針對方案本身提出基於實際研究的建設性意見，使整場辯論都變作「陰謀論」。同樣的，立法會在審核工程開支撥款要求時，議員大多不具備衡量撥款合理性的能力。政黨和議員的立場取決於議會外的風向，導致在2009年高鐵撥款的當時，支持的議員對669億會否超支毫無概念，反對的議員也被輿論和傳媒牽着走。 議員提交和修訂政策提案的主動性不足。在英美的議會中，議員會因應社會關心的政策議題主動提出提案，或對現行政府政策提出完整的修訂建議。議員主動促成政策通過，不止是民間意見通過議會創議政策的表現，更是填補政府行政部門潛在施政遺漏、提升管治質素的方法。以議而未決的居住問題為例，議會的建制派和泛民派雖不斷促請政府正視，但卻沒有提出完整的可行方案，例如是否可研究降低香港郊野公園的比例？在居住問題迫在眉睫時，還是否要偏執這條港英遺留下來確保高地價政策行之有效的「金科玉律」？ 重思立會應具備的政策審議能力 與其將問題歸咎於立法會普選的缺位、功能組別的存在，等待遙遙無期的選舉改革，倒不如立足當下，思考何從推動行政改革，填補制度的缺陷，讓議會政治重回正軌。 西方不少議會的經驗顯示，政策研究及建議（policy research and advice）不止是象牙塔內的學術研究。政策建議包括政策研究和政治評估，建議需要建立在可行性評估（flexibility evaluation）和得益成本計算（cost-benefit and trade-off analysis）之上，並需對持份者及往後風險（stakeholders and risk analysis）作相應評估及計算。過程中各方持份者以手中的實證進行討論和博弈，以真相跟權力對話（speaking truth to power），形成政府、政黨、議會、智庫政策對話（policy dialogue）的格局。只有充分的實證基礎，方能彰顯議員的專業性及其意見的說服力；只有具備政策研究能力的立法會，才可獲得與行政力量對等的政策對話能力以鞭策政府。 讓香港議會政治一洗頹風 第一，改善施政質素，加強政府問責性。議員只靠質詢和提問獲取政策資訊的方法效率低下，在短短時間內根本難以辨析方案數據的客觀性和預測的準確性，從而作出專業的判斷。在既有的行政支持下，政府恪守實證政策制訂（evidence-based policymaking；見圖）是基本要求；但若能優化審議政策的資源，促進政府和議員之間對等的對話，有助於形成聚焦於政策本身的良性互動，加強對政府的問責。 第二，提升政黨和議員的議政質素。按當下的議會制度，即使落實普選，也不見得可改善行政立法關係和議政氛圍。議會應提供議政研究支援，讓議員對政府提案作出有理有據的反駁並基於實證提出建議。如此，制訂政策的公務員和政治官員也更願意接受實質性的反對意見和建議，不認為到議事堂都是受辱。建設性的議會辯論不僅促進有意義的溝通，還有助於加強政府問責性和回應性（accountability and responsiveness）。 第三，議會可成為專業政治人才的培養基地。在許多成熟民主政體中，議會和智庫皆為重要的政治人才歷練場。尤其對於依賴在議會政策辯論和審議中提出施政建議來彰顯政治影響力的在野黨，用事實說話的制約才可盡量避免他們為選票而惡意攻擊對手。對議員議政能力要求的提升，必促使政黨內部淘汰劣幣、擇優而選。「學而優則仕」的規則也鼓勵有志參政的青年重視個人知識修養和政策創議能力，而不僅以街頭運動或服從「黨紀」得以上位。 第四，打破政策泛政治化的死局。如今，不少待解決的深層次問題、具爭議的政策在議會內已無法理性辯論。與民生無甚關係的「建制——泛民」裂縫不單主導選舉，也阻礙了日常法案的審理。在歐美的議會政治中，議會的研究資源是很多獨立和年輕議員提出個人提案的重要支撐。議員可借助議會研究資源詳細分析政府法案後，向社會及政府提出和推銷實事求是的意見與建議。在特首沒有政黨背景的現實下，跨越現時黨同伐異的政治裂隙，「建設性反對派」的構想才不會是空中樓閣。 第五，立法會在國家整體規劃中應有其角色。從陸港經濟相依程度來看，特區政府提出配合中央政府整體規劃的方案無可厚非，由此本屆特區政府也連番提出與「一帶一路」相關的計劃。但筆者認為，除了特區政府本身，立法會也應有就香港在國家戰略發展規劃的角色定位上向中央政府陳情及建議的機會，譬如以立法會聯合報告或黨團的形式提出意見。這一制度如可實踐，既為特區內的從政者開通參與國家事務的渠道，擴大議員的政策思考格局，也體現了中央與特區間應有的關係。 讓港人重拾對議會的信心 在這個各執己見有餘、求同存異不足的時代，只有當議員正視自身作為代議士的使命，跳出「政治接班」的框框，以言之有物的主張替代沒有養分的質疑來議政論政，方能與起草政策法案的政務官進行對等的政策對話，令議事堂回復嚴肅莊嚴，改善政策質素，爭取民心。 作者林朝暉是北京港澳學人研究中心理事，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長