立法會選舉在即，不少社會人士着手籌建政團參選，希望在議會爭一席之地。有青年對同儕參選感到雀躍，亦有建制及工商界人士對議會前景深懷憂慮。但不論政治陣營，立法會的議事質素低劣的種種亂象為大眾所詬病已久。

民主機制決定選民選擇怎樣的議員進入議會，而議會的行政及議事制度影響議員研判及審議政策的能力。民主的選擇不能駁回，但制度的設置可以調整。過去半年來特區政府管治問題叢生，催化了立法會議事制度缺陷的暴露。年初高鐵追加撥款強行通過的事件，令市民對議會更為失望。在當下香港沒有普選且政黨制度不完善的情况下，我們應重思議會行政制度的變革：通過提供行政支援和政策參考，協助議員以實證質詢、修訂和批評政策，達至提升議會議政質素的目的。

每况愈下的議政質素

筆者嘗試概括近年立法會在審議法案的過程中，所暴露的研判能力之不足。

議員對政府所提交的議案常一知半解。例如早前在《2014年版權（修訂）條例草案》的審議中，從媒體對議員的訪問中發現，議員並不了解具體的法案內容。議員一來未掌握爭議焦點所在，二來也未就海外其他地區的相關經驗進行研究，說明了議員未充分理解議案中技術性和專業性的知識。撇開政見立場，議員的本職是審議政府法案、撰寫法律（write the laws）、擔當政府與社會之間的溝通橋樑。如對法案的內容一知半解，又何從履行代議的職責？

議員反對政府法案時缺少佐證。議員在提出質疑時應如法庭審案，擺出有力的證據或先例。在有關高鐵「一地兩檢」問題的爭論中，議員多次提出質詢，認為有關安排會破壞「一國兩制」的司法獨立。在此例中，議員應指出是否有其他地區因「一地兩檢」而破壞「司法獨立」的實例作支持：例如英法和英比之間的「歐洲之星」（Eurostar）列車有否對兩個司法管轄區帶來負面影響。鑿鑿有據的目的在於說服他人、敦促政府改善方案，一味地指控和反對無助於解決問題。

對於政府提出的長遠規劃，立法會缺少相對應的研判和回應能力。舉個例子，行政長官在施政報告中提出一系列配合國家「一帶一路」規劃的發展藍圖，遭泛民主派揶揄是討好中央政府的表現，但綜觀議會卻沒有針對方案本身提出基於實際研究的建設性意見，使整場辯論都變作「陰謀論」。同樣的，立法會在審核工程開支撥款要求時，議員大多不具備衡量撥款合理性的能力。政黨和議員的立場取決於議會外的風向，導致在2009年高鐵撥款的當時，支持的議員對669億會否超支毫無概念，反對的議員也被輿論和傳媒牽着走。

議員提交和修訂政策提案的主動性不足。在英美的議會中，議員會因應社會關心的政策議題主動提出提案，或對現行政府政策提出完整的修訂建議。議員主動促成政策通過，不止是民間意見通過議會創議政策的表現，更是填補政府行政部門潛在施政遺漏、提升管治質素的方法。以議而未決的居住問題為例，議會的建制派和泛民派雖不斷促請政府正視，但卻沒有提出完整的可行方案，例如是否可研究降低香港郊野公園的比例？在居住問題迫在眉睫時，還是否要偏執這條港英遺留下來確保高地價政策行之有效的「金科玉律」？

重思立會應具備的政策審議能力

與其將問題歸咎於立法會普選的缺位、功能組別的存在，等待遙遙無期的選舉改革，倒不如立足當下，思考何從推動行政改革，填補制度的缺陷，讓議會政治重回正軌。

西方不少議會的經驗顯示，政策研究及建議（policy research and advice）不止是象牙塔內的學術研究。政策建議包括政策研究和政治評估，建議需要建立在可行性評估（flexibility evaluation）和得益成本計算（cost-benefit and trade-off analysis）之上，並需對持份者及往後風險（stakeholders and risk analysis）作相應評估及計算。過程中各方持份者以手中的實證進行討論和博弈，以真相跟權力對話（speaking truth to power），形成政府、政黨、議會、智庫政策對話（policy dialogue）的格局。只有充分的實證基礎，方能彰顯議員的專業性及其意見的說服力；只有具備政策研究能力的立法會，才可獲得與行政力量對等的政策對話能力以鞭策政府。

讓香港議會政治一洗頹風

第一，改善施政質素，加強政府問責性。議員只靠質詢和提問獲取政策資訊的方法效率低下，在短短時間內根本難以辨析方案數據的客觀性和預測的準確性，從而作出專業的判斷。在既有的行政支持下，政府恪守實證政策制訂（evidence-based policymaking；見圖）是基本要求；但若能優化審議政策的資源，促進政府和議員之間對等的對話，有助於形成聚焦於政策本身的良性互動，加強對政府的問責。

第二，提升政黨和議員的議政質素。按當下的議會制度，即使落實普選，也不見得可改善行政立法關係和議政氛圍。議會應提供議政研究支援，讓議員對政府提案作出有理有據的反駁並基於實證提出建議。如此，制訂政策的公務員和政治官員也更願意接受實質性的反對意見和建議，不認為到議事堂都是受辱。建設性的議會辯論不僅促進有意義的溝通，還有助於加強政府問責性和回應性（accountability and responsiveness）。

第三，議會可成為專業政治人才的培養基地。在許多成熟民主政體中，議會和智庫皆為重要的政治人才歷練場。尤其對於依賴在議會政策辯論和審議中提出施政建議來彰顯政治影響力的在野黨，用事實說話的制約才可盡量避免他們為選票而惡意攻擊對手。對議員議政能力要求的提升，必促使政黨內部淘汰劣幣、擇優而選。「學而優則仕」的規則也鼓勵有志參政的青年重視個人知識修養和政策創議能力，而不僅以街頭運動或服從「黨紀」得以上位。

第四，打破政策泛政治化的死局。如今，不少待解決的深層次問題、具爭議的政策在議會內已無法理性辯論。與民生無甚關係的「建制——泛民」裂縫不單主導選舉，也阻礙了日常法案的審理。在歐美的議會政治中，議會的研究資源是很多獨立和年輕議員提出個人提案的重要支撐。議員可借助議會研究資源詳細分析政府法案後，向社會及政府提出和推銷實事求是的意見與建議。在特首沒有政黨背景的現實下，跨越現時黨同伐異的政治裂隙，「建設性反對派」的構想才不會是空中樓閣。

第五，立法會在國家整體規劃中應有其角色。從陸港經濟相依程度來看，特區政府提出配合中央政府整體規劃的方案無可厚非，由此本屆特區政府也連番提出與「一帶一路」相關的計劃。但筆者認為，除了特區政府本身，立法會也應有就香港在國家戰略發展規劃的角色定位上向中央政府陳情及建議的機會，譬如以立法會聯合報告或黨團的形式提出意見。這一制度如可實踐，既為特區內的從政者開通參與國家事務的渠道，擴大議員的政策思考格局，也體現了中央與特區間應有的關係。

讓港人重拾對議會的信心

在這個各執己見有餘、求同存異不足的時代，只有當議員正視自身作為代議士的使命，跳出「政治接班」的框框，以言之有物的主張替代沒有養分的質疑來議政論政，方能與起草政策法案的政務官進行對等的政策對話，令議事堂回復嚴肅莊嚴，改善政策質素，爭取民心。

作者林朝暉是北京港澳學人研究中心理事，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長