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刊登於明報 2017-02-22
葉健民教授在2月10日《明報》曾談到自己在「民主思路」一段日子後的感受，他認為溫和派在當前形勢中顯得格格不入，所以溫和派應努力爭取反對派信任，不過於聚焦中港矛盾，促進香港內部相互理解。在他眼中溫和派的整體對策應該是選擇堅守，「保留着對話的選項」，靜待時局流變。
教授的分析，筆者認為值得商榷。在剛過去立法會選舉中，整個「溫和派」是否真的鎩羽而歸？提到「溫和派」，絕沒理由將泛民的民主黨、工黨排除在外，也沒理由忽略吸收了大量中間選票的建制派的新民黨。後者在公眾的形象是專業而溫和，並非全然「一面紅旗」的左派。因此，按筆者理解，葉教授所言的「溫和派」，應該是政治立場處於建制和泛民之間的「中間派」。
不論香港的政治光譜何其多元，中間勢力仍有相當的生存空間。選舉的要義，畢竟還是在於如何取信於民。葉教授所指「溫和派的大敗」，更準確地應說是個別中間政黨的不成熟，沒有給予足夠時日讓市民理解他們的立場，選舉拉雜成軍。其實市民更關心的，是中間派堅守何種的公共價值與中央對話，而非僅僅倡議「保留對話選項」。
一、不要奢望中間立場能取信兩派
中間派標榜自己的存在價值在於「保留對話選項」，但其實泛民本身就擁有與中央對話的基本籌碼：議席、動員能力。中間派至少要擁有選民基礎，方能以香港政治領袖的角色，成為影響中央對香港管治的關鍵力量，進而動搖建制派在中央心目中的地位，這可謂「建設性反對派」的雛形。
中間派經常代入自己的主觀願望，企盼擔當聯繫各黨派的角色。但試問建制泛民各黨派能容與中間派妥協，把自身政治影響力拱手相讓？這不是試圖打破兩大派系多年來辛苦經營的對抗局面，砸自己的政治飯碗嗎？選擇以中間立場參選，本就是建制和泛民的政敵。
顯然，在中間派擁有堅實的民意基礎前，各方只會試圖與中間派劃清界線。建制派直指中間派不夠「根正苗紅」，泛民主派同樣指斥中間派是「民主叛徒」。坦白說，沒有選票、沒有執政權力，憑什麼溝通？現時中間黨派面對其他政見時不敢「亮劍」，錯失諸多展示自我的時機。雖然中間派主張央港溝通，但卻在一國兩制問題上含糊其詞，顯然難以打動選民投下其神聖一票。
我們必須認清中間派的存在價值，從來就不是獲得兩大陣營的認同。一味強調與各方對話，並不會為選民創造任何價值。與各界築橋，從來都是政府（無論中央政府還是特區政府）份內事。
二、價值溫和不代表畏首畏尾
筆者同意教授之言，今天中港關係具有多元性，不僅僅是政治議題，需要謹慎處理。這些涉及經濟、民生甚至衛生等範疇的問題，在其政策制訂過程中，少不免會有針鋒相對。
在過去兩年的中港矛盾中，中間派除了息事寧人之外，何曾嘗試破局？剛過去的選舉中，「民主思路」的參選人對建制、泛民的攻擊都是不痛不癢的。就連對於中央及其對港部門的一些不妥當之處，也鮮有據理力爭。相較之下，誰可曾見過以三角戰略（triangulation）為價值理念的英國自由民主黨（Liberal democrats）對其他政黨手下留情，唯恐開罪對方？葉教授息爭止紛的倡議，並無法給予中間派的從政者在政策爭辯中獲得成長。就算按教授的說法，在多個涉及中港政治矛盾的環節上展開細緻研究和討論，但事實上，不論是親商界的智經、親建制的團結香港基金還是親本土的本土研究社等智庫，都會認為自己研究報告全面中肯。
筆者認為，中間派的社經政策立場應該是溫和左翼，而政治立場上則審時度勢，在溫和建制與溫和泛民之間謀求平衡。當政府總是對存有爭議的法案「霸王硬上弓」，中間派就應當機立斷、敢於批評。當立法會屢次在「一地兩檢」上喋喋不休，而西方卻有不少妥善處理跨境鐵路司法管轄區問題的先例時，中間派何不促成兩地政府與立法會就此事達成共識？當某些建制支持者一再動員對記者及泛民人士作出暴力行為時，自認為可以取信「天庭」的中間派，是否應該對上述不文明的組織訪京時受高規格接待明確表達不滿，以示對劣行的不滿？只有當政府、建制和泛民受到中間派壓力，讓市民看到更心儀的選擇時，中間派才會成為左右大局的重要勢力。
價值立場溫和，並不代表手段的畏首畏尾。在緊張的社會氣氛下，奢望以親善各派的形象來博取市民信任，未免過分理想。
三、中間派肩負深化一國兩制責任
回歸近20年以來，香港社會撕裂，政治光譜愈拉愈闊，這既有選舉制度因素，也有歷史成因。自「八九」以來，香港對於中央的態度長期存有裂隙，猶如中央和泛民間的「心魔」：中央方面長久以來無法置信於泛民；泛民方面視對方為極權者，與其「站隊」就如同與魔鬼交易。這種偏見甚至使泛民在分裂國家的獨派面前仍不敢公然回駁，為一國兩制背書。
我們應該堅信，大多數香港市民早已厭倦建制泛民間的持久戰。民主普選希望的泯滅，和對傳統政黨、一國兩制的失落感，讓部分選民只好寄望於標新立異的本土派，使其在立法會中割據一方。
妄圖分隔國家與香港，並無助於香港的政治與經濟發展，只會坐困愁城；而主張完全融為一體，令香港失去獨特性，同樣是死胡同。如果說本土派在政治立場上主張中港區隔，而建制派主張中港融合，那麼中間派就應當在怎樣看待國家、共產黨與香港的問題上有所主張。借助政治上的中性定位，中間派應具備戰略眼光，站在溫和左翼立場，積極爭取兩地經濟社會的良性互動，為年輕人尋求更好的發展空間、為窮困基層謀求實在的福祉、為中產守護香港的核心價值。
中間派若然單憑假借北京當局良願便能在香港本地順利獲得政治支持，無疑是癡人說夢。筆者始終認為，在當下左右撕裂的持久僵局中，奢圖「溝通各方」的打法，不止是對中間派錯誤的詮釋，更是無法從傳統建制泛民的思考框框裏跳出來的老舊想法。
中間派應當更積極主動地投入到爭議中，採取埋身肉搏的積極打法，明確自身的價值、展現務實的一面。只有如此，一國兩制方能以一種嶄新互動方式運作，打破長期割裂的政治死結，擔負起中間派的時代責任。
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刊登於端傳媒 2017-01-17
中央治港是通過《基本法》、行政長官和中聯辦三大「抓手」。上文筆者提到，基本法是中央政府治理香港的重要依據，它清晰刻劃出中央政府和特區政府的權責關係，讓中港兩地能夠按章辦事。
隨着國內制度日益完善，中國正從「人治」向「法治」方向邁進。三中全會後，部分省市試行了司法人員的薪酬、編制獨立於行政機關的公務員架構以外，而四中全會更提出依法治國的執政理念。不過，中國仍需時間來沉澱依法辦事、按程序辦事等法治本義。在基本法草擬過程中，尚處於人治過度階段的中國，又何以放手完全讓「港人治港、高度自治」呢？
基於人治假設的實際任命權
基於上世紀中國的歷史條件，原來的行政長官定位具有一定的人治意味。正如上篇述及，由於港英時期以總督強勢管治的行政主導恆之有效，當時中央領導人認為這種做法可直接借鑑。所以，當我們回顧基本法草擬委員會的有關文獻及講話時，可以發現當時的中央領導人相信，只要行政長官是中央和港人的合意人選；加上行政主導體制充分賦予行政長官與特區政府的立法權力的前提下，中央只需把守特首人選的關口，香港便不會出什麼亂子。而要把關特首人選的制度化方式，便是今天基本法訂明中央政府對候任行政長官具有實際效力的任命權。
行政長官的任命權與中央一國兩制的初步構想相脗合。有別於聯邦制、邦聯制等地方政府授權中央政府管治權的配置關係，國家通過《憲法》第31條合法授權設立特別行政區，並為基本法提供法理依據，這是一種建基於單一制國家體制的獨特憲政安排。與之一致，在北京當局的理解中，行政長官的管治權力和合法性來源是來自於中央政府，而非香港本地選舉。選舉只是一種人選產生的形式，而非授權過程。基於這種邏輯，中央以及建制派回歸後多次強調中央有任命行政長官的實權，與不少香港市民和泛民主派視特首任命權名存實亡的設想截然不同。 中央政府對特首任命權無疑是符合憲法的法理邏輯，卻難以解決政治現實和市民認知差異上存在的根本問題。由於市民投票選出特首的過程本身就是人民意志的體現，倘若中央政府卻於此時不予任命，便與人民對立無異。回歸後，中央政府和國內學者政制討論中已察覺這種矛盾的存在，因此只好同時確保前門 （參選階段）至後門（候選階段）的人選都是符合中央的意願的。「白票守尾門」的設計絕不會被採納的關鍵原因，也是避免中央政府和市民之間在選舉中產生對立關係，與之同理。
特首角色的嬗變與本地政治網絡的崛起
行政長官是特區政府的第一把手，充當中央政府和香港社會之間的橋樑角色。基於中央政府把關特首的管治思路，向中央政府問責的行政長官，既接收中央政府對特區下達的政令，也同時也向中央轉達香港的政事民情。第一屆特首董建華的中間人角色尤為明顯，當時中央政府在特區管治上極為倚重於董先生，議案由特區政府自行爭取各界支持，建制陣營也以董先生馬首是瞻，訴求從不繞過特首而直接上呈中央。 特首的中間人角色起着政治緩衝的作用，但近年其作用已大為削弱。早年中央與香港社會間是以特首作連接點，當特區政府出現重大管治失誤時，中央只需按基本法規定的既定程序重新選出一名本地屬意人選便能應對管治危機。然而，自2003年董先生卸任、中央調整治港思路以後，特首不再是中央管治香港的唯一「抓手」，而權力也相應地流失於各政治勢力和機構中。也正由於權力的流失，建制和商界可利用其政治網絡（註：與基於穩定的共同政治目標而合作的政治聯盟（Political alliance）有所不同，政治網絡（Policy network）是一種跨越政府和不同社會組織邊界，以協商及討價還價爭取各自利益的耦合），繞過特首直接與北京當局聯繫來影響香港政策制訂過程。在政治網絡的影響下，當特區陷入管治危機時，行政長官的中間人角色便會形同虛設。
特首中間人角色的消退，加上本地政治網絡的崛起，也使得香港政壇錯綜複雜。為了穩定大局，中央政府加大投入對港部門的資源，在人事上也有相應的擴編，導致中央官員與本地利益集團交接趨多，決策顧忌漸增，容易出現誤判和偏袒。特首的領導地位被不同政治參與者所削弱，加上香港本地的利益網本來就與內地相互交織，因此香港本地的官員和政治勢力可因勢利導，有時甚至為了達到目的不擇手段，作出獻媚、行賄等越軌行為，僅從前政務司和前廉政專員的貪污案例便可見一斑。而由於香港在國際政治、國內政治上也具有特殊意義，中央政府生怕主事香港的中央官員被外國勢力收買亦加以設防。
在現有的制度設置下，行政長官儼然是政壇上的孤家寡人。沒有政黨背景的特首缺乏穩定政治聯盟支持，在需要通過具爭議性的議案時，政府經常花費大量資源進行游說工作，不然的話便需向利益集團妥協。為了擺脫既得利益集團的枷鎖，各屆特首絞盡腦汁，但仍難大有所為。例如擅長協調各黨派的上屆特首，其任內通過的政策基本是短期的小修小補型政策，這些政策對治理住房、貧困問題等結構性問題於事無補；而敢於挑戰既得利益力量的現屆特首，其政策則因缺少忠實盟友支持而一一告終。
明確特首新定位 消減中央顧慮
順應新形勢發展，行政長官的政治作用與草擬基本法時的原型大有不同。早期以行政長官為中心的行政主導構想，使得中央政府對香港管治極為倚重於可靠的特首，因而緊緊把住人選關口。但多屆特首實踐證明，基於香港複雜利益網絡的政治現實，行政長官需要時常協調不同階層及政治勢力的利益，「大而有為」的威權主義強勢領導思路，在當下管治環境顯然是行不通的。值得我們深思往後行政長官在國家和香港政治之中的定位問題。
顯然，行政長官要敢於向各既得利益開刀的強勢領導人，同時又要成為協調各界的協調者，這兩種角色之間具有根本矛盾。沒有穩定的政黨支持下，政府要在盤根錯節的政治網絡中與利益集團周旋，以落實長遠的利民政策，一種可行的思路是將特首這兩種角色分開，由代表全港市民的特首繼續履行中央與香港社會之間的橋樑角色，博採眾議，而特首委任立法會中的多數黨派黨魁為副特首或政務司長作強勢執行者，力排眾議。
此外，為了排解中央對特首人選的顧慮，香港方面也不應袖手旁觀。香港可以自行在本地選舉法上立法，規定行政長官不得收取國外資金、不得參與恐怖主義及危害國家安全的活動，詳細規定由本地審議制定。在中央政府專責部門提供搜證支持工作下，香港執法部門配合本地司法機關，公正而嚴格地執行這些規定。相信這樣做，中央毋須再為國家安全問題而拒絕開放選舉權，而香港本地作為執法一方也沒有理由指摘國家安全是中央打壓政治反對派的工具。
「一國兩制」尚有很多空白的課題亟需解決，豆萁相煎絕不是出路。中央對港政策的制訂背後，往往涉及諸多考慮因素。純粹指斥當權者獨裁、保守是很容易的，但是當面對制度實施、潛在風險或兩地民眾認同等問題，這些簡單是非道德判斷便顯得相當無力。當前香港有不少「一國兩制」的政治議題，急需香港與內地青年一代，以認真、求真、務實的態度去共同探求出路。中央與地方管治力量之間的同室操戈實為下策。當下要縮窄兩地之間的認知差距，亟需要我們彼此換位思考，赤誠相待。
（中央政府的治港方略系列四之三）
作者林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、前學聯副秘書長，吳舒景是北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問）
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刊登於明報 2016-12-22
自佔中以來，香港本土思潮興盛，一時間，右翼民粹主義和極端愛國主義之間非黑即白、是敵非友，意識形態對立壁壘分明，恍如置身文革。相當一部分港人對內地產生厭惡、猜疑的觀感，既讓人倍感意外，也是當權者相當不願看到的。這樣的香港，讓曾經自詡理性中肯的港人感到無所適從。
昂首未來，即使政改失敗後有言「民主回歸的理想幻滅」，但我們依然要務實地在暴風雨中砥礪前行，尋找一國兩制的出路。從商人、政務官，再到專業人士治港，特首一職呈現出3種截然不同的領導風格。一直以來，到底何謂「勝任」的行政長官，卻是無論哪個陣營都沒有說清的真空地帶。
修復社會撕裂、整合各方的政治智慧
過去4年多，香港在政治紛爭中大傷元氣，一個能夠在左右夾縫中修補撕裂的特首，大概是港人所翹首企盼的。此次有意參選特首者陣容鼎盛，為歷屆所僅見。這些有意參選者僅從修補裂痕、協調各界的能力而言，各界眾說紛紜。
退休法官胡國興政綱直指要修補社會裂隙，自覺對社會議題有中立判斷，但又言「若年輕50年必參與佔中」來討好年輕人。而作為現屆政府官員的財政司長曾俊華是少數不聯署「反佔中」的主要官員，他言道「只要有你們繼續與我同行，又何懼前路新挑戰」，氣場有如眾望所歸。兩人的路線及賣點，明顯是要討好絕大多數對政府失望或支持佔中的港人。不論上述定位會否導致失去建制支持，但終究無助於修補撕裂。現時坊間盛傳立法會前主席曾鈺成將成為曾俊華選舉班子中的重要智囊；擁有曾鈺成的坐鎮，無疑令社會對曾俊華協調建制泛民、重啟政改的能力看高一線。
至於政務司長林鄭月娥和新民黨主席葉劉淑儀，不少人認為她們將承接現屆政府強硬作風。林鄭在過去4年間，棱角突出，一貫「好打得」的硬派作風。相對而言，她身為現屆司長，政綱理念並不突出，政策傾向較為保守，無疑是繼承現有政府路線的最佳人選。但是對於如何修補社會裂縫，解決過去4年多浮現的社會矛盾，仍有待她在未來數月向市民說明。
至於早前辭去行政會議職務的新民黨主席葉劉淑儀，林鄭、曾俊華相較而言皆為「政圈晚輩」，在資歷經驗可謂略勝一籌。不過葉劉以重振綱紀為參選政綱，無異於觸發爭議。回想當年力推23條的她，與泛民主派之間陷入僵持狀態。倘若23條立法再次推上議程，依今日之勢定會惹來軒然大波，激起的激進本土乃至整個泛民的強烈反應，難免需要隨時防範諸如佔中、新年旺角事件等行動。對於個別對港部門及北京當局而言，港獨如鯁在喉，國安法無疑是解「獨」良方，於此葉劉似是最佳人選。但筆者始終認為，港獨問題需要對症下藥，國安法治標不治本（篇幅所限，在此不便贅述）。不難預期，下屆政府若然再以強硬方式重推23條或政改，必然再次觸礁。
汲取過去教訓，梁政府開局之初便「霸王硬上弓」，出師不利，尤其在國教挫敗後威信大失，可謂開局貽禍，下屆政府值得以此為鑑。處理政治問題不止是要選擇良機，更需要考慮港人能夠接受的方式。無疑，來屆特首要領導政府，必須有調和各方的政治手腕和政治智慧，謹言慎行、求同存異。只有這樣，才能逐步調和社會矛盾。
敢於觸動政經結構矛盾的膽識
筆者認為，特首應具備另一項能力，是能夠在香港政經的困頓中破局。2012年，香港市民也曾對梁振英貼近基層民情而產生好感。當年他提出的政綱中有不少深得人心的政策：解決貧富差距、退休保障、成立文化局及至創新科技等。只是無奈這些宏大藍圖卻需要成熟的政治手腕和廣泛的管治威信來促成，難度甚大。
不止港人期盼改革的早日來臨，從中央政府及國家領導人多次提到本港的「深層次矛盾」以至近日「綜合施策」之舉動看來，其實都沒有忽視香港的政經結構背後強大既得利益集團的問題根源。以社會主義起家的共產黨，對於既得利益集團如何透過資本主義制度主宰政經命脈可謂深諳於心。所謂「經濟基礎決定上層建築」，在現行制度下的既得利益者既是維護社會穩定的中流砥柱，也是窒礙社會改革的中堅力量。香港的既得利益集團透過自身影響力左右對港部門判斷，虛構事態或者利用傳媒左右輿論，皆非新鮮事。
香港改革寸步難行，中央政府與本港市民恐怕同樣深有體會。以2012年特首選舉前夕為例，當民調都指向更貼近香港市民普遍意向的候選人時，中央政府便順勢而「換馬」，然而「地產黨」卻讓其難堪低票當選。
勝任不止是忠誠
筆者認為，論誰是中央政府眼中「勝任」的特首時，不應只看特首人選的「忠誠」，並以此推斷中央「亮紅燈」的一切理由。根據往績，中央是會視香港整體民意行事。細想，當前泛民主派、建制派及至對港部門，有多少與工商界有千絲萬縷的關係？在所謂傳統愛國左派和工商界人士中，又有多少與香港市民和中央政府同心同德，以香港大局為重？當前選舉委員會的1194人，真能夠簡單二分建制和非建制嗎？中央關心的忠誠不應只是對「阿爺」的忠誠，更是對香港長遠根本利益、市民大眾福祉的忠誠。
毋須贅言，香港深層次的政經結構矛盾加深只會激化社會撕裂。近年來香港競爭力下降是有目共睹的。產業單一、階層固化、公共財政二次分配失靈，就連政制改革舉步維艱，青年人看不到前途、苦無出路，無疑只會讓民粹政治愈演愈烈。參選人若真有「平天下」的胸懷格局，就不應虛與委蛇，討好既得利益集團，以保守、無為而治的施政理念來粉飾太平。
有人指出，來屆特首應以「有效根治港獨問題」作為基本的任職條件。然而，我們追本溯源，港獨只是政、經、社根源矛盾的表象，將「獨瘤」推諉於既有制度的受害者青年人的身上，只會於事無補。
下任特首既需要有寬廣的胸襟來包容異己，也需要對既得利益集團軟硬兼施。所謂不破不立，能夠瓦解制度的陳年痼疾，大概是對下屆特首最重要的考驗。當下香港此局誰人合適？筆者會說，此人需有明代「救時宰相」張居正的智慧和魄力，能夠長袖善舞、與狼共舞。
作者林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員，吳舒景是北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問
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刊登於明報 2016-11-25
隨着宣誓風波的持續發酵，香港政治高調進入新一輪的波譎雲詭期。此前，律政司長已針對青年新政游蕙禎、梁頌恆宣誓問題向高院提起司法覆核訴訟，請求裁定宣誓無效並褫奪兩人議席。而後，全國人大常委會於本月5日舉行分組會議，審議了關於《基本法》第104條的解釋草案，並於7日表決通過。可以說，在一個問題上，基本法中的4種憲制權力同時間公開交集，回歸以來並不多見。
宣誓鬧劇所突破的政治底線
筆者認為，在基本法內所含的諸如法治、民主、基本權利等憲制價值中，居於統領地位的一組應為序言所揭櫫的「維護國家的統一和領土完整」和「保持香港的繁榮和穩定」。尤其是前者，無論在九七前後憲制變動階段抑或回歸後特區政制實踐中均被確立為最重要的憲制原則。回歸以來，「國家的統一和領土完整」構成了本地各政治力量共同遵守的政治底線，即使以「反對派」自居的泛民陣營過去無論如何激烈地踐行其民主抗爭運動，都不會輕易觸碰該底線。這種對政治禁忌抱持敬畏的態度本身，所反映的其實是一種政治智慧和韜略。而本次宣誓鬧劇的惡劣之處則在於以一種鹵莽的方式嚴重地突破了香港社會久已形成的政治底線，繼而引發連鎖效應，造成對「一國兩制」和特區憲制秩序的巨大衝擊。
宣誓效力與主席裁決的妥當性
嚴格講，議員宣誓屬於立法會的內部事務，行政機關和司法機關應對此保持權力克制，不得隨意干預。根據基本法第104條以及《宣誓及聲明條例》第19條等相關法例，議員履任前須宣誓，主席或代其行事之議員又或者立法會秘書有監誓並判斷宣誓效力的權力。而關於議員履職宣誓是否只有一次機會的問題，筆者認為需根據實際情形區分對待。申言之，根據宣誓及聲明條例第21條的規定，如當選者在獲妥為邀請作出其須作出的誓言但拒絕或忽略作出該項誓言的話，則應被取消就任資格。不過，該條文所載的「拒絕（decline）或忽略（neglect）」應該僅是指當事人在主觀上有意為之的情形，對於那些並非出於主觀而導致的宣誓無效情形，主席應酌情給予第二次宣誓機會。這一思路也確實被立法會踐行於過往實踐中。然而，此次宣誓風波顯然與過往例子不同，游梁在整個事件中的言行均顯明他們是主觀上有意「拒絕或忽略」作出有效誓言。而且，兩人亦通過展示「HONG KONG IS NOT CHINA」旗幟的方式表明其不認同基本法第104條規定之關於立法會議員「在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法」和「效忠中華人民共和國香港特別行政區」的規定。有鑑於此，宣誓及聲明條例第21條的啟動標準實際已經具備，立法會主席忽略上述因素而作出的關於批准游梁再次宣誓的裁決是不恰當的。在此情形下，基於權力制衡的糾正機制隨之被啟動，律政司長有責任根據基本法及立法會條例第73條第1款等法例賦予的權力向司法機關提出法律程序。
釋法意在為香港政治確立規則
與前4次比較，本次人大釋法有較大不同。首先，本次解釋的是基本法第104條，主要規定了特區主要公職人員「在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法」和「效忠中華人民共和國香港特別行政區」，其中「依法宣誓」之具體含義是本次釋法的解釋重點。其次，本次釋法屬於主動解釋，釋法的時間點亦提前至案件初審判決前。這說明，中央已判定游梁宣誓的惡劣表現已嚴重衝擊政治底線，構成對憲法、基本法的嚴重挑戰。本次司法覆核案也不止是一起普通的司法案件，中央認為有必要藉由本次釋法針對港獨亮明態度並主動出擊，為香港政治確立「規則」。
此外，有觀點認為全國人大常委會的釋法權是被動的，這其實是誤解。基本法第158條是有關該法解釋的條文，可以說，該條文設置的解釋機制糅合了普通法和中國式大陸法兩種不同的解釋模式。該條文首先在第1款就肯定全國人大常委會對基本法的解釋享有絕對權力，第2款則規定香港法院在常委會的授權之下可於審理案件時對自治範圍內的條款進行解釋。換言之，常委會享有對基本法所有條款的全面、最終解釋權——即使在未有接受任何提請的情况下，常委會仍可因應確實需要主動釋法。
各方宜克制冷靜應對非常時期
儘管有觀點認為人大於現階段主動釋法會對香港司法權運作以及社會對「一國兩制」的信心造成衝擊，但中央已經通過行動表明其不會因此而無視破壞基本法、挑戰「一國兩制」原則和底線、危害國家主權的行為，繼續放任港獨勢力的肆虐。回顧此次宣誓風波，事件的發展明顯已經超出了游梁等人的預期，而最終為之付出沉重代價的則是「一國兩制」和整個特區制度。記得人大委員長張德江今年5月訪港時曾言「香港亂了，大家跟着一起買單」，不曾料想的是，時隔數月便一語成讖！總言之，民主政制發展受挫無論如何也不應成為分裂國家、侮辱國族的正當性註解。對此，相信稍有理智的人都會認同。「一國兩制」以及由基本法建構的整個憲制秩序是香港共同體穩定存續的前提，值得每個成員的愛護。在當下這個非常節點各方宜克制、冷靜應對，否則只會正中港獨下懷。
作者黎沛文是深圳大學港澳基本法研究中心講師、北京港澳學人研究中心研究員、法學博士
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刊登於明報 2016-10-05
在早前結束的新一屆立法會選舉中，地區直選的選民登記人數、累積投票人數以及投票率均創下了歷史紀錄。這正好說明，市民對香港近年政局的普遍不滿已經到達一個臨界點，許多人都希望藉手中選票改變現狀。同時這也預示着，由政治冷感轉變為熱中政治的香港將繼續整體步向政治化社會。
對於立法會選舉的結果，人見人殊，有很多不同的分析版本。筆者認為，其中較為值得注意的一點是本次選舉所帶出的香港政治碎片化問題。參照美國學者拉里．戴蒙德（L. Diamond）等人《政黨與民主》一書的界定，「碎片化」（fragmentation）主要是指進入議會的政黨愈來愈多，具體表現為議席的碎片化及選票的碎片化。
議席碎片化和選票碎片化
（1）議席碎片化，主要表現為立法會內部的政黨組成愈趨分化。經統計可知，進入新一屆立法會的政黨已超過10個。建制派代表有民建聯、經民聯、工聯會、自由黨等，傳統泛民代表有民主黨、公民黨、社民連、人民力量等，本土／自決代表有香港眾志、青年新政、熱血公民等，整體數量已超過上屆立法會。而且這種現象本身也是不正常的，在諸如踐行完全比例代表制的威瑪德國以及蘇聯解體後的早期俄羅斯均曾出現過類似情况。
（2）選票碎片化，突出表現為雖然建制與非建制陣營雙方在立法會內的整體力量對比格局並沒有大的改變，但非建制陣營內部卻發生了重大變化——新增了6個本土／自決派議席。由這6席所代表的本土／自決力量在本次選舉中從傳統泛民處切割了40萬選票，比如新界西選區「票王」朱凱廸的8萬多票就是主要從謀求連任失利的李卓人、馮檢基處吸收過來的。那麼，這40萬選票是什麼概念——佔了全港地區直選累積投票總數的19%，也就是說每5名選民中就有一名支持本土／自決。這反映，本土／自決派已然成為了香港社會不可忽視的一股政治力量，未來不僅會在立法會中與建制、傳統泛民形成鼎足三立之勢，而且也會導致非建制力量內部的政治光譜進一步拉闊，選民將被分割為分別支持傳統泛民、激進泛民、本土／自決、港獨等不同陣營的多個零碎群體。
碎片化政治的成因及其影響
概而言之，香港之所以出現碎片化政治而且呈漸趨嚴重的態勢，與政治體內部尚未出現多數黨並形成穩定的政黨體系有莫大關係。一般認為，碎片化的程度能夠反映政治體的政黨體系模式。當碎片化程度較高時，政黨體系可以被界定為有限的或者適度的多黨制；而當碎片化程度達到極高時，政黨體系就可以被界定為極化的多黨制。我們基於上述認識並結合政治學者薩托利（Giovanni Sartori）所提出的政黨體系分類標準可知，香港目前的政黨體系已經可以被歸類為「極端多黨制」。對於這種帶有自身特色的不完整政黨體系，又可以稱之為：港式半政黨政治。
而深究香港之所以生成這樣一種不完整政黨體系的緣由，筆者認為，它除了內含社會分化、社會矛盾激烈化等深層次原因外，更多的則是源於香港目前採行的涵括功能界別選舉、比例代表制、最大餘額法加黑爾基數當選基數計算方法等特色元素的選舉制度。
世界各民主社會的發展經驗表明，碎片化政治下，政府要實施有效管治是異常困難的。為此我們可以預見的是，在新一屆立法會任期內，特區政府要想扭轉目前困局迎來政通人和，幾乎是不可能的。而且，由於非建制力量繼續掌握立法會全體總數及分組表決的關鍵否決權，未來4年議事規則的修改亦難有希望，立法會恐怕也將要繼續飽受拉布的困擾。
政局變化為香港管治帶來新挑戰
不可否認，本次立法會選舉的最大看點就是本土／自決力量的異軍突起。其在引出香港政治碎片化加劇的問題之同時，亦將為香港的未來管治帶來新的挑戰。在此不妨做一個簡單預測：隨着本土／自決派當選者履任議員，自決、港獨等極端主張也將堂而皇之進入立法會議事堂，屆時勢必會在社會形成示範效應，最終使得激進本土及港獨勢力進一步蔓延。未來4年，香港不僅街頭暴力社運會持續增加，社會亦將進一步撕裂。面對諸如此類的嚴峻考驗，中央和特區政府負有維護香港繁榮穩定的憲制責任當然是責無旁貸，而生活在香港這個共同體中的每一名有識之士，不管分屬建制或者泛民陣營，豈不也應該放下成見為香港前途深思？
（作者按：本文原為筆者參加北京清華大學香港立法會選舉的有關問題與法理研討會發言稿）
作者黎沛文是深圳大學基本法研究中心講師、北京港澳學人研究中心研究員
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刊登於端傳媒 2016-10-03
德高望重的香港立法會主席曾鈺成的任期即將屆滿，新一屆立法會將在10月12日選出新任立法會主席，現時已公開表示有意競逐立會主席的有4位候選人。不論是傳媒、學界還是政圈，都一致預期經民聯主席梁君彥為中聯辦「內定」之立法會主席人選；而田北辰及謝偉俊議員則看似未獲「上大人」認可，形勢撲朔迷離。其中謝偉俊更在泛民主派宣布派出候選人競逐時，決定退出競爭，一副唯恐泛民主派突擊成功的樣子。
筆者對有意競逐主席的幾位候選人沒有任何傾向性。在本文中，筆者旨在指出，在當前央港關係下，作為議會多數的建制派，支持哪位主席候選人，到最後主席位置花落誰家，或多或少會折射出中央對香港政局的態度，影響市民對中央如何治港理政的看法。
「泛民主派也是建制人士」？
在今年香港回歸紀念之時，港澳辦主任王光亞曾表示「泛民亦是建制的一部分」。本屆立法會會期在10月正式開始，首次會議第一件事是選出主席，中央政府對港部門對此的表態和行動，將直接反映其對「泛民也建制」的真實態度。
主席人選有否將泛民主派議員的立場、利益和感受納入考量中，是體現「泛民主派也是建制派」的關鍵。對港部門應深思，如果本次立法會主席人選全然由建制派提出，而不考慮泛民的觀感，試問「泛民主派也是建制人士」的說法如何體現？倘若新任主席無法獲得議會內相當泛民主派的認可，又何從通過議會合作及跨黨派溝通協調而促成共識？
參考回歸以來的兩位立法會主席范徐麗泰及曾鈺成，雖然他們的親建制背景甚濃，但都得到泛民主派和公眾的普遍認可。新一屆立法會中，難覓能與過去兩位主席的政治威望相比肩的人選。如果新一屆立法會主席明顯沒有各黨派「眾望所歸」的人選，卻不出現任何競爭，這不是政圈奇事嗎？再者，目前社會相信新任主席終究是「西環欽點」的，如果主席的寶座是「自動當選」的話，相信泛民主派絕不會接受一個多屆自動當選、在民望上存有疑問的功能組別議員出任主席。
歷屆以來，中央邀請的立法會訪京團，是由主席進一步協調和聯絡，並擔任團長的。在新一屆議會政黨數量增加的情況下，協調難度恐怕只增不減。
應考慮下屆政府面對的政局
進一步看，主席人選對行政立法關係影響深遠。且看上屆立法會，曾鈺成主席雖多次被親建制人士批評對「拉布」過度寬容，但無可否認，大多數市民普遍認同曾鈺成主席的大多數裁決是公正、有理有據及符合議會程序的。可以說，他在建制、泛民中皆有威信，有能力強勢領導議會，推動有意義的議會立法工作。不過，由於本屆政府的行政與立法關係並不融洽，所以民望甚高的他有時也無能為力。
假如明年選舉後特首之位易主，權力的更迭會使來屆政府面對比以往更加複雜的議會，政經結構矛盾必然成為政治議程上不可迴避的部分。新政府在執政初期，為了提高民望，會首先回應普羅市民訴求，推出各項惠民政策。另外，為了挽回市民對一國兩制的信心，來屆政府也很可能會重啟政改。這些舉措對立法會主席的能力、威望必然有更高的要求。
當理解香港政局未來的走勢後，對港部門應慎思是否堅持下一屆立法會主席只問「忠誠」，堅決由未接受過選舉洗禮的人選擔任。若然對港部門一如外間盛傳「欽點」人選擔任主席，而該人背後與工商界及本地財閥的關係盤根錯節，將對未來四年香港管治帶來無可估量的風險。因為現時香港的政治、經濟和社會制度都急需改革，在此大背景下起用一個代表制度既得利益的功能組別議員為立法會主席，想必會引起泛民主派和公眾的疑慮和不安。
一方面，筆者憂慮對港部分「欽點」的人選是否有足夠的公共管理經驗、法律訓練，在遇事時能夠作出公正嚴明的裁決，化解議會危機；另一方面，沒有經過向普羅拉票過程的人選，在面對公眾和傳媒挑戰時，是否有足夠政治智慧給予一套令人的信服的說辭，維護議會尊嚴，也成疑問。
近年來，議會的種種亂象使立法會在公眾心目中的形象每況愈下。未來的立法會主席絕非位居幕後，只負責主持會議，或者調解立法會中的糾紛。筆者深信，多數市民也會期待主席能夠作為議會形象及威望的代表，可以緩和行政立法僵局，穩定大局。故此，這個關鍵位置值得仔細推敲，避免一子錯，滿盤皆落索。
林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長
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刊登於明報 2016-08-16
立法會選舉在即，許多政黨政團皆以「要求梁振英下台」（Anyone but CY）作主打議題，似乎是香港回歸近20年來唯一能夠讓建制、泛民和專業人士取得共識的一件事。回望梁特首過去4年的表現，其民望評分一路向下，與各政治勢力關係緊張。如果2012年選舉委員會是根據民意走向而把票「由唐轉梁」，那麼2017年行政長官選舉的結果也不難預見。
筆者在此不談梁特首的功過得失，只想指出一個實質性的問題：假設梁振英並不獲得連任機會，如何讓特首體面地下台？當香港回歸20年，產生數名前特首的情况下，卸任特首的角色問題也應提上議程。
一國兩制情况特殊 特首地位可大可小
探討前任行政長官的地位，不是對其個人面子和仕途的考慮，而是在不同政體中，前任領導人及政府首長的政治地位和功能都甚為重要。香港作為中國的特別行政區，在一國兩制下享有高度自治權，而特首作為香港的政府首腦，在世界上及國家體制中有較特殊的位置。因此，針對此作出相應制度安排需被理清及重視。
首先，為登上權力高峰的政府首腦提供誘因和保護機制，才能讓其勇敢果斷地對制度中穩固的既得利益勢力開戰，牽動一些社會長期不敢觸碰的痛點，造福話語權較弱的普羅大眾（表1）。在香港，無論是前任特首董建華或現屆梁振英，當他們試圖推行有損本地商界利益的政策時都會受到針對其個人或團隊的攻擊。一個以政治為終身志業的政治家，在達到政治生涯的頂峰時，大多數人也不會賭上「晚節不保」的風險來圖謀私利。確保政治領袖卸任後在財政、個人安全方面有所保障是各國對前政要的基本福利。給予特首體面的晚景，也是鼓勵繼任者鼓起勇氣挑戰上層建築的種種政治經濟禁忌。
第二，由於卸任領導人擁有豐富的從政經驗，更在某程度上代表着政體和政府的尊嚴，一般都會成為政府的重要資產，繼續承擔部分職能。例如，美國公民在北韓被拘禁，通常由卸任總統出面談判。這既突顯政府的重視，原則上也無損現屆政府的外交立場，而以前總統的外交領導能力和經驗，也能夠游刃有餘地應對危機及政府內部運作問題。
且談去屆特首曾蔭權，他曾領導香港應對1998年金融風暴，成功擊退炒家，贏得各國政府的讚許和尊重。他任內推動香港金融中心地位的鞏固、進一步謀求香港成為人民幣結算中心的努力亦有目共睹。曾特首在公共財政、經濟及金融上的才能和經驗，當前我國財金官員難與之比肩；可惜他目前官司纏身、投閒置散而無從發揮。
在國家金融體制仍在規範化的進程中，官員既然面臨「摸着石頭過河」的不確定性，急需用人之際，前特首的角色和經驗或可派上用場，為轉型作參謀。此外筆者隨想，現下陸台關係緊張，香港特首作為中國高級官員（被視為介乎於副國級與部級之間），以其特殊角色，作促進兩岸溝通互信之橋樑、推動有意義的關係修補，也可發揮一國兩制在香港實踐的應有之義。
第三，特首作為北京和香港間的紐帶，如中央能在其卸任後公允地評價其任內的表現，是彰顯中央貼近民情的表現（表2）。董建華先生在其任內雖無大治也無大過，整體民望相對較高，卸任後便獲委任為全國政協副主席，在中美外交上扮演重要的角色。曾蔭權先生任特首時對香港的深層次問題小修小補，但一些較具爭議的法案如政改、最低工資、高鐵等都因他與反對派的關係良好而獲議會通過；雖被左派人士懷疑他是否愛國愛港，但不能否認他在任時市民對中央政府的信任度、對國家的認同感都達歷史新高。當然，我們並非因此放棄追究他的不當行為，但他的遭遇難免使後來者有兔死狐悲之感。
特首卸任後所獲的待遇與其在任時的貢獻是否匹配，將影響市民對中央政府的觀感和對一國兩制的信心。現屆特首梁振英上任前開出許多選舉承諾，直指房屋、貧窮等深層次問題，最終卻淪為空頭支票。在本屆政府管治下，香港整體表現倒退：市民對中央及特區政府的信任度下降、議會陷入混亂、建制商界內訌不斷。假設大眾不認同特首的施政，而卸任特首卻能得到晉升機會，只會徒增央港隔閡。公平體面的獎懲安排，是真正體現中央與特區關係的重要環節，遠比述職座位安排更值得深思細化。
即使下台 也要體面
筆者以上種種論述，皆為強調讓特區首腦體面下台的必要性。有些政體的法規中，前首腦的刑事責任可被豁免，也有新任領導人會運用赦免權赦免前任，保留政府威信。香港暫未有此類規定，但如有的話，曾蔭權是否能將功贖罪？而如果涉嫌收取UGL款項一事免責，現屆梁特首又會否願意放棄連任？
讓特首體面地下台，事關政府的尊嚴；給予公允的評價、作出公平的獎懲，為的則是善待人才，不使有志從政者失望寒心。茲事體大且影響深遠，不妨早一些未雨綢繆。
作者林朝暉是北京港澳學人研究中心理事，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長
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刊登於明報 2016-07-11
佔中結束後，香港政局陷於持續僵持的狀態。內地與香港間、本地政治派系間的相斥經常能見諸媒體。官方先後提出「一帶一路」、青年教育等政策方針，而年輕本土政團則提出「二次前途公決」、「港人自決」甚至獨立的倡議。其實任何倡議過分執著於「一國」或「兩制」，無視兩者不可偏廢的原則，並無助化解真正導致陷入僵局的政經利益結構矛盾。
人大委員長張德江訪港期間，公民黨黨魁梁家傑提議召開連接中央、特區政府以及香港各界的「港是會議」。早前，立法會主席曾鈺成也提到應建立恒常、具包容性的更高諮詢框架。這些意見與筆者在佔中期間多次撰文倡議的政治協商平台如出一轍（註），即參考上世紀80年代《基本法》起草委員會做法，由中央邀請本地各界就如何準確落實一國兩制的問題，通過協商共同尋求解決之道，將此建立恒常溝通機制，推動良性互動。
受篇幅所限，本文旨在指出當前政治僵局下，若然選擇以政治協商作為解決問題手段時，有哪些前提條件、政治現實是中央及香港各界務必深思。
香港正為空喊「獨立自決」埋單
否定獨立和前途自決，相信是促成中央和香港各界協商基本底線。其實，目前只有大約一成的港人認同有關提議。這種提議只會違反一國兩制的基本底線，加深央港之間的官民誤解，破壞多年累積下來的互信。更重要是，還把大多數公眾的目光錯誤聚焦在一個不可能實現的方向之上。
過去兩個月，筆者與多個本土組織的領袖訪談，他們大多數清楚港獨是不可能獲得多數市民支持。他們抱着冒險心態，為的是「可能會有意想不到的效果」（受訪者語）。新興本土組織高舉鮮明的自決旗幟，除了是組織發展、選舉策略考量外，更是一種牽制泛民的政治博弈籌碼。更可怕的是，迫於政黨生存問題，溫和泛民亦只能無奈地舉起自決的旗幟，泯滅了溫和建設民主香港的良願，將已經惡化的央港關係推入深淵。
當下傳媒和社交媒體的版面已經淹沒在各種本土、自決的誇誇其談之中。個別本土勢力更動輒批評其他心繫基層生活狀况、工人勞動權益或國內同胞權利狀况的組織「行禮如儀」。本土勢力確實搶奪了輿論焦點，但當問及於救港之法時，卻幾近把一切政策問題全數用「央港關係」作為託辭。試問香港與內地經濟唇齒相依的今天，倘若真的採取兩地隔離政策，受苦的難道不也是普羅市民嗎？
進一步說，在鐘擺效應（pendulum effect）下，激進政綱也激化保守勢力，為極左意識形態提供論述空間——繼有北京官員提出「動槍動炮」之說後，於香港土生土長的屈穎妍女士也撰文推崇「一國一制」。再者，一些愛港組織搗亂佔中商討日的抗議手法，和泛民激進組織搗亂政府諮詢的手法難道不是如出一轍嗎？
香港已經在為各種空喊的港獨、自決的口號「埋單」。政治協商其中一個重要目的是讓政治生態撥亂反正，讓政策議程重新聚焦在多數市民真正關心的問題上。
超越既得利益結構窒礙的協商平台
平台應該不僅為了解決曾主席所提出的基本法、一國兩制等政制問題而存在。羈絆香港的始終是「不患寡而患不均」。政治所解決終究還是經濟社會制度是否滿足市民所關切的。若以中央政府的話來講，是否「符合人民的根本利益」。
對於大多數市民而言，一國兩制如何實施其實並非最為迫切的。香港市民從回歸初年公認的政治冷感，到近年不少人投身參與社會運動的政治覺醒，很大程度上是回歸後政府屢屢改革未果，普羅市民不單未能夠享有經濟發展成果，而且生活甚至每况愈下。
困惑3任政府之久的管治問題，總是離不開產業結構失衡、分配嚴重不均、樓價高企、退休缺乏保障等經濟民生問題。遺憾的是，在當前政治制度下，即使普選得以落實，以工商界為代表的既得利益集團仍能左右大局，大刀闊斧改革仍難以落實。每當政府試圖觸碰稅基、土地房屋、產業結構、勞工福利等結構性問題時，總有意外狀况：法案要不無法通過，甚至根本無法納入議程，一些突發的管治危機轉移政策焦點，主事官員各種醜聞在關鍵時刻被揭發……
「金錢是政治的母乳」。各種法律雖嘗試劃清「權力」和「影響力」間的曖昧關係，但前者卻還是受到無形的後者所擺佈。在資本主義社會中，利益集團意圖通過影響政治來保護自身利益，幾乎是無可避免。即使是民主自居的美國，其財權交易也被長期詬病。商界可以透過產業對經濟影響和合法的選舉捐獻，來轉化為政治影響力。
本港工商界已經主宰產業命脈，但政制上仍不成比例地讓工商界把持選舉委員會、功能組別的席位。對此，中央有關部門是否值得深思：如何向市民合理詮譯保留功能組別的意義，而並非包庇特權？過去長期倚重工商界與建制派合組的管治聯盟，在關鍵時刻是否真正同心同德，發揮應有作用？中央各種惠港政策，試問有多少真正讓香港普羅市民受惠？
不審勢即寬嚴皆誤
過去多月不少人士撰文寄望重啟政改。當下議會、輿論已陷入左右對立的喧囂中，筆者認為，重啟政改只會令央港再次在提名委員會上僵持不下。所以，倒不如先務實地攜手共建政治協商平台，為互相理解邁前一步。
促進共識的、更高層次的諮詢架構，應能讓意見相斥的各方促膝而談。筆者認為，適度調整中間力量的代表性可有效收窄分歧。在制度設計上，協商平台應該促使邀進、保守雙方向中間靠攏，確保不會陷入極端勢力劫持大局的窘境。
筆者倡議多時的協商平台（見表），應是跨階層、政治勢力，公允總結回歸近20年得失，透過協商解決長期無法妥協的節點，正面回應市民的謙卑訴求——不同階層的市民，都能夠在政治上得到有效的傾聽，在經濟上獲得公平分配，在生活上享有基本保障，讓社會公平、正義等共同價值得以落地實踐，讓香港市民體會到制度真正捍衛自己的利益。
一國兩制已經走在制度的關節點上。對港部門應認清，回歸20年後，政制改革的意義已經與「民主抗共」了無關係。時日證明，當年倡導「民主抗共」終歸還是心繫家國的。當下推動央港共同協商政經改革，其歷史意義甚至是幫助國家應對3000年未有之變局，建立模範的資本主義城市。這種實踐經驗，甚至更可作為國內主要城市改革轉型的借鏡。
註：林朝暉、吳舒景〈「政治協商平台」作為解決佔中僵局的出路〉，刊於《明報》2014年11月27及28日；全國港澳研究會全文轉載連結：www.cahkms.org/ResearchSound/yjzsContent_377.html
作者林朝暉是北京港澳學人研究中心理事、學聯前副秘書長，吳舒景是北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問
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刊登於明報 2016-06-29
上篇（刊6月7日《明報》）提到立法會的一些議政流弊，筆者認為這可歸因於：一、欠缺恰當的激勵機制。在香港選區大、議席少的比例代表制下，由於沒有實際執政機會激勵，議員傾向於以知名度和市民觀感來衡量自身的政策影響力，而不願在枯燥難懂、難以推廣的政策研究和建議上白費力氣。二、功能組別的議員只關注界別利益。功能組別的議員只需獲該界別選民支持即可取得議席，導致其在涉及界別利益的議題上愛憎分明、鮮有妥協，事不關己時則無心過問。三、本港政黨和智庫研究不活躍。議員較難借助政黨研究部門或智庫的力量，以充分的實證研究作為政策法案審議和建議的支持。
參考英美議會制度，尤為重要的還有由公帑支付的國會研究部門。該部門遵從政治中立的原則，為議員提供政策審議所需的科學及實證分析，確保議員充分了解法案內容、學術領域的前沿發展乃至其他地區的相關經驗。筆者嘗試以英、美的國會與香港立法會的研究部門作簡單比較，探討本港的不足及可借鑑之處。
一、政策研究範疇缺乏前瞻性
英國的POST（Parliamentary Office of Science and Technology）和香港立法會研究組的報告主題和數量，反映了兩地議會所關心的政策範疇之異同（表1及表2）。目前，香港立法會大多按該立法年度的法案重點進行研究，但有關前瞻性的主題如科技、環保、能源等研究的數量則幾可忽略不計，議會遠見不足的缺陷一覽無遺。
二、立會研究組可考慮增加政策資源
從表3可見，本港在研究資源的提供上還有很大的改進空間。其一，增加應議員（保密的）要求作研究報告的服務，鼓勵議員自行推動完整的政策倡議。其二，「大數據」作為當下實證研究的要素，建立並開放數據庫能激活民間活力，促進由下而上地制訂政策。其三，提供專業性、趨勢性的最新資訊為議會提供參考，增加審議政策時的前瞻性。其四，可就一些有關未來發展的長遠問題如科技創新、環保、經濟戰略定位等宏觀議題，作全局的綜觀性報告（horizon scanning）。
三、立會研究組人力資源供不應求
從人力資源的數量（表4）看，美國的研究團隊多達675人；英國除上下議院各設有研究部門負責議會的日常研究工作外，更有POST集中為國會全體議員作宏觀的研究分析報告。兩國的議會研究部門也聘用大量年輕的博士實習生輔助研究工作。
另一方面，香港立法會研究組人員的學歷和資歷比起英美，專業性顯然不足。英國的12名全職研究員皆擁有博士學歷和在高等院校或智庫5年以上的研究經歷；美國的研究人員則都是不同專業領域的學者和專業顧問。本港的研究員普遍為「通才」，雖可整合基本政策資料，卻難作專業的深入分析。
四、立會與各專業領域聯繫較弱
英美的國會研究部門會與高等院校和專業組織保持緊密的合作伙伴關係，以確保政策的科學性及前瞻性。首先，POST及CRS（Congressional Research Service）的研究成果更會發表至學術期刊上進行學術對話。另外，開設訪問學人位置（fellowships）予博士生加入，也讓前沿的學術研究被帶進議會的研究中。除了定期的議會出版，POST更會定期安排專家在早餐會上就議員感興趣的主題作相關報告。上述安排通過促進議會與各界的交流，推動學術理論與現實應用的結合和轉化。
主席與其「釣王」不如先推立會改革
最近，立法會曾鈺成主席欲通過智庫來「釣王」以改善政府管治問題、優化政治生態。但是若議員不能讀懂法案，來屆政府提出再好的政策也不過是對牛彈琴。
與其無了期等待普選落實，當務之急應是從制度入手，讓政府和議會遵守以實證決策（evidence-based policymaking），避免高鐵撥款、拉布等荒誕事件一誤再誤。
第一，參考英國POST模式，在現行立法會研究組的框架中進行改革。通過在立法會內設立由議員和學者共同管轄的獨立研究部門，定期發布最新數據和知識趨勢，提升議會討論和決策的科學性。同時，與各大院校建立合作關係，政策委員會一方面從高校方獲取研究資訊，另一方面為高學歷人才提供實習機會，協助研究工作。
第二，參考美國CRS模式，大刀闊斧改革立法會的研究部門。研究人員須主動為議員準備法案審議的備忘和簡短報告，也須應議員的要求提供相應的研究支援。由於成為立法會議政的支柱部門，研究組需要大量擴充編制，並對人員素質設定較高的門檻。
香港作為彈丸之地，在研究規模和深度上難與英美的國家議會比擬。但善治乃異曲同工，有利現代政府管治的良計不妨參考。推動變革以完善議會制度及提升議政質素和政策水平，為的是破除積存已久的制度弊端、改進政治生態和社會民生，與政治立場、普選與否無甚關係。
當前愈來愈多年輕一代參政，是再次陷入「建制——泛民」意識形態的紛爭，還是尋找變法出路，是決定香港未來走向的關鍵一環。
（感謝洪柔柔小姐在香港立法會資料蒐集上提供協助；感謝英國國會科學與技術辦公室總監Dr. Chris Tyler接受訪問）
作者林朝暉是北京港澳學人研究中心理事，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長
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刊登於明報 2016-06-07
立法會選舉在即，不少社會人士着手籌建政團參選，希望在議會爭一席之地。有青年對同儕參選感到雀躍，亦有建制及工商界人士對議會前景深懷憂慮。但不論政治陣營，立法會的議事質素低劣的種種亂象為大眾所詬病已久。
民主機制決定選民選擇怎樣的議員進入議會，而議會的行政及議事制度影響議員研判及審議政策的能力。民主的選擇不能駁回，但制度的設置可以調整。過去半年來特區政府管治問題叢生，催化了立法會議事制度缺陷的暴露。年初高鐵追加撥款強行通過的事件，令市民對議會更為失望。在當下香港沒有普選且政黨制度不完善的情况下，我們應重思議會行政制度的變革：通過提供行政支援和政策參考，協助議員以實證質詢、修訂和批評政策，達至提升議會議政質素的目的。
每况愈下的議政質素
筆者嘗試概括近年立法會在審議法案的過程中，所暴露的研判能力之不足。
議員對政府所提交的議案常一知半解。例如早前在《2014年版權（修訂）條例草案》的審議中，從媒體對議員的訪問中發現，議員並不了解具體的法案內容。議員一來未掌握爭議焦點所在，二來也未就海外其他地區的相關經驗進行研究，說明了議員未充分理解議案中技術性和專業性的知識。撇開政見立場，議員的本職是審議政府法案、撰寫法律（write the laws）、擔當政府與社會之間的溝通橋樑。如對法案的內容一知半解，又何從履行代議的職責？
議員反對政府法案時缺少佐證。議員在提出質疑時應如法庭審案，擺出有力的證據或先例。在有關高鐵「一地兩檢」問題的爭論中，議員多次提出質詢，認為有關安排會破壞「一國兩制」的司法獨立。在此例中，議員應指出是否有其他地區因「一地兩檢」而破壞「司法獨立」的實例作支持：例如英法和英比之間的「歐洲之星」（Eurostar）列車有否對兩個司法管轄區帶來負面影響。鑿鑿有據的目的在於說服他人、敦促政府改善方案，一味地指控和反對無助於解決問題。
對於政府提出的長遠規劃，立法會缺少相對應的研判和回應能力。舉個例子，行政長官在施政報告中提出一系列配合國家「一帶一路」規劃的發展藍圖，遭泛民主派揶揄是討好中央政府的表現，但綜觀議會卻沒有針對方案本身提出基於實際研究的建設性意見，使整場辯論都變作「陰謀論」。同樣的，立法會在審核工程開支撥款要求時，議員大多不具備衡量撥款合理性的能力。政黨和議員的立場取決於議會外的風向，導致在2009年高鐵撥款的當時，支持的議員對669億會否超支毫無概念，反對的議員也被輿論和傳媒牽着走。
議員提交和修訂政策提案的主動性不足。在英美的議會中，議員會因應社會關心的政策議題主動提出提案，或對現行政府政策提出完整的修訂建議。議員主動促成政策通過，不止是民間意見通過議會創議政策的表現，更是填補政府行政部門潛在施政遺漏、提升管治質素的方法。以議而未決的居住問題為例，議會的建制派和泛民派雖不斷促請政府正視，但卻沒有提出完整的可行方案，例如是否可研究降低香港郊野公園的比例？在居住問題迫在眉睫時，還是否要偏執這條港英遺留下來確保高地價政策行之有效的「金科玉律」？
重思立會應具備的政策審議能力
與其將問題歸咎於立法會普選的缺位、功能組別的存在，等待遙遙無期的選舉改革，倒不如立足當下，思考何從推動行政改革，填補制度的缺陷，讓議會政治重回正軌。
西方不少議會的經驗顯示，政策研究及建議（policy research and advice）不止是象牙塔內的學術研究。政策建議包括政策研究和政治評估，建議需要建立在可行性評估（flexibility evaluation）和得益成本計算（cost-benefit and trade-off analysis）之上，並需對持份者及往後風險（stakeholders and risk analysis）作相應評估及計算。過程中各方持份者以手中的實證進行討論和博弈，以真相跟權力對話（speaking truth to power），形成政府、政黨、議會、智庫政策對話（policy dialogue）的格局。只有充分的實證基礎，方能彰顯議員的專業性及其意見的說服力；只有具備政策研究能力的立法會，才可獲得與行政力量對等的政策對話能力以鞭策政府。
讓香港議會政治一洗頹風
第一，改善施政質素，加強政府問責性。議員只靠質詢和提問獲取政策資訊的方法效率低下，在短短時間內根本難以辨析方案數據的客觀性和預測的準確性，從而作出專業的判斷。在既有的行政支持下，政府恪守實證政策制訂（evidence-based policymaking；見圖）是基本要求；但若能優化審議政策的資源，促進政府和議員之間對等的對話，有助於形成聚焦於政策本身的良性互動，加強對政府的問責。
第二，提升政黨和議員的議政質素。按當下的議會制度，即使落實普選，也不見得可改善行政立法關係和議政氛圍。議會應提供議政研究支援，讓議員對政府提案作出有理有據的反駁並基於實證提出建議。如此，制訂政策的公務員和政治官員也更願意接受實質性的反對意見和建議，不認為到議事堂都是受辱。建設性的議會辯論不僅促進有意義的溝通，還有助於加強政府問責性和回應性（accountability and responsiveness）。
第三，議會可成為專業政治人才的培養基地。在許多成熟民主政體中，議會和智庫皆為重要的政治人才歷練場。尤其對於依賴在議會政策辯論和審議中提出施政建議來彰顯政治影響力的在野黨，用事實說話的制約才可盡量避免他們為選票而惡意攻擊對手。對議員議政能力要求的提升，必促使政黨內部淘汰劣幣、擇優而選。「學而優則仕」的規則也鼓勵有志參政的青年重視個人知識修養和政策創議能力，而不僅以街頭運動或服從「黨紀」得以上位。
第四，打破政策泛政治化的死局。如今，不少待解決的深層次問題、具爭議的政策在議會內已無法理性辯論。與民生無甚關係的「建制——泛民」裂縫不單主導選舉，也阻礙了日常法案的審理。在歐美的議會政治中，議會的研究資源是很多獨立和年輕議員提出個人提案的重要支撐。議員可借助議會研究資源詳細分析政府法案後，向社會及政府提出和推銷實事求是的意見與建議。在特首沒有政黨背景的現實下，跨越現時黨同伐異的政治裂隙，「建設性反對派」的構想才不會是空中樓閣。
第五，立法會在國家整體規劃中應有其角色。從陸港經濟相依程度來看，特區政府提出配合中央政府整體規劃的方案無可厚非，由此本屆特區政府也連番提出與「一帶一路」相關的計劃。但筆者認為，除了特區政府本身，立法會也應有就香港在國家戰略發展規劃的角色定位上向中央政府陳情及建議的機會，譬如以立法會聯合報告或黨團的形式提出意見。這一制度如可實踐，既為特區內的從政者開通參與國家事務的渠道，擴大議員的政策思考格局，也體現了中央與特區間應有的關係。
讓港人重拾對議會的信心
在這個各執己見有餘、求同存異不足的時代，只有當議員正視自身作為代議士的使命，跳出「政治接班」的框框，以言之有物的主張替代沒有養分的質疑來議政論政，方能與起草政策法案的政務官進行對等的政策對話，令議事堂回復嚴肅莊嚴，改善政策質素，爭取民心。
作者林朝暉是北京港澳學人研究中心理事，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長
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