北京港澳學人研究中心今（20日）發佈《內地高校港澳學生就業研究》，就內地港生的升學及就業狀況進行調查，研究分析他們於就業時面臨的問題與困境，並提供相關的政策建議。中心理事林朝暉建議為長期在內地的港澳人士提供居民身份證，以解決目前港澳通行證在內地各身份認證系統不通行的問題。

林朝暉介紹，近年來於內地升學及就業的香港學生越來越多，每年於內地畢業的香港學生有數千人之多，他們的升學及就業情況值得關注。事實上，他們面臨著各式的機會與問題，需要政府提供適切的輔導及協助。為此，北京港澳學人研究中心於2016-2017年間就內地港生的升學及就業狀況進行調查，冀為在內地工作的港澳人士提供更好的建議，並供有關部門參考。

研究結果表示，81%正在內地就讀的受訪港澳學生希望畢業後能在內地工作，但在受訪畢業生的樣本中，最終留在內地工作的只有37%。結合研究中政策梳理部分，可以認為制度壁壘（港澳居民在內地就業管理規定、相應的社會保障政策）是導致在內地就業意願和實際情況差異的原因之一。在場有於北京大學畢業，現正於內地工作的港人吳舒景分享經驗，他表示在內地工作生活面臨著就業工作證、”五險一金”等社會保障問題所帶來的障礙和不便。

近來國務院港澳辦負責人提出中央各部門積極出台政策措施，為港澳同胞在內地學習、就業、生活提供便利的動態，有受訪者表示該政策不痛不癢，認為很多問題的核心在於港澳通行證不在內地電子身份識別系統之中。對此，本中心理事林朝暉表示目前港澳通行證在內地各身份認證系統不通行的問題，這種做法與不少國家及地區向長期就業的外國居民派發臨時身份證一致，和菲傭在香港、留學生在英國是同樣道理。

研究結果除提出”向長期在內地的港澳發放居民身份證”的核心建議，北京港澳學人研究中心亦向國家教育部、國家公安部、香港教育局、香港保安局、香港公務員事務局、內地院校提出一系列建議，內容涵蓋教育、酒店入住、跨境婚姻、專業認證等政策。

報告全文：内地高校港澳学生就业研究

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刊登於《明報》 2016-03-18 

國務院剛發表的政府工作報告中，一如以往強調「全面準確貫徹一國兩制」、「嚴格依照憲|法和《基本法》辦事」。近年來，諸此字眼對於關心香港的人來說並不陌生。要求香港依「法」辦事，近年來已經成為中|央對港政策的主基調。不過，這「法」的背後正正是在香港政治中最富有爭議意味的主題之一。

對「一國兩制」的兩種解讀
一直以來，中|央和香港本地之間對「一國兩制」解讀上一直未取得共識。對於泛民而言，「一國兩制」是1980年代解決香港前途問題的藥方，其制度原意是保護香港資本主義免受社會主義影響。兩種制度的並存，使得「一國」變得可能。這種論述再加上特區政府早期對基本法的簡化宣傳，令部分市民產生了「中|央只負責外交和國防」的誤解。因此，過去中|央每當嘗試採取更為主動姿態時，往往會被指摘有干預一國兩制之嫌，容易引起香港社會強烈反應。

與上述的思路截然不同，站在中|央政府角度看來，特區基本法以及高度自治的權力是源自於國家憲|法第31條。換言之，在「一國」的大前提下，香港特區的資本主義制度和高度自治權之所以存在，全是由中|央權力所賦予授權的。故此，中|央「擁有實際全面管治權」從憲|法法理上理解並無不妥。2014年以前，雖然有明文確定中|央擁有基本法的修改權和解釋權，但中|央應該在香港管治中擔當什麼角色的問題上，卻一直處於曖昧及不明確的狀態。為了改變這種長期糾纏不清狀況，2014年中|央推出了「一國兩制白皮書」，該書是回歸後首次白紙黑字申明中|央與特區之間關係的官方檔。不過，有關內容及用字推出前未向香港各界諮詢，甫一出便惹來香港社會極大迴響，連建制派也對表述方式始料不及。

從「應然」角度上看，基本法解釋、修改權力掌握在中|央手中，在實踐中香港本地只需要依據文本意義執行即可。但從「實然」角度來看，當基本法抽象的條文落實時，與國內截然不同的社會文化、歷史、法制環境下生活，對同樣的條文天然就有截然不同解讀。自1990年代至今，香港始終缺乏理想的政治土壤供兩地各界人士就基本法條文的內涵達成共同的理解，在本地政治實踐上，難免會出現同一條文、各自詮釋的僵局。

不準確「理解」和「貫徹」基本法並不可完全歸咎於法律條文理解有誤，而是現實政治、社會層面上的窒礙。不過透過社經改革來改善管治相當困難。

既得利益窒礙社經改革
首先，香港固有結構性分配問題是撕裂社會的關鍵。香港市民怨聲載道的離不開產業結構固化、貧富懸殊、房價高企等切身相關的問題。「年初一事件」後，不少市民曾寄望香港能像「麥理浩年代」大而有為地進行社會改革，配合急劇改變的社經發展。然而，面對本地強頑的既得利益者，大刀闊斧的改革20年間一直都沒有出現。

在現時制度局限下，特區政府政策每當試圖涉及分配問題、社會福利、土地政策、稅基單一及產業發展等深層次關鍵議題時，都難以大刀闊斧推行。利民政策都僅限於對低下階層進行轉移支付，公屋免租、老人金福利不斷老調重提。香港中下層市民，普遍不再相信這片土地有機會平等的起點。最為人詬病的是，本地工商界坐擁功能組別及極大比例的諮詢委員會位置，普羅市民意見常被忽視，政策明顯出現偏袒。回歸近20年來，予市民最真切的感受是，政府有意包庇工商界的特權。這些社會深層次問題間接令市民對政制不公升溫，民主化要求頓時成為市民求變的唯一出路。本港政策落後所衍生的社會問題，也轉而令矛頭指向中|央，是否願意讓香港儘快實行普|選解決政制不公。

政策無法跟上社會形勢的惡果，也形成了泛民主派回歸至今，長期可以依靠「監察政府」、「挑戰制度不公」的政治裂隙就可以吃「便宜政治飯」。預期這個形勢不改，衣缽也將會由「90後」接班繼承。可悲的是，本地工商界作為社會上流階層，也滿足于現時的政治特權所產生的利益及好處，對於當下社會各種不平等所帶來的不穩定管治力量，置若罔聞。作為社會上層精英，無意扮演溝通政府與社會的代表，承擔時代責任；相反長期在種種民生問題上，如最低工資、最高工時、全民退休保障等一副「何不食肉糜」的論調，火上加油，占盡便宜。

在無法擺平利益集團進行社經改革前，政改討論實際上只會是泛民主派挾廣大市民占盡上風。最終結果又回到中|央的「普|選」夢魘，及對香港政治的信任問題之上。這長期緊張的央港關係也使得香港社會無法公正對待粵港經濟規劃和「一帶一路」等國家長遠經濟發展戰略，令本港政經未來多一層陰霾。

政治生態走向糜爛
其次，香港當前的政治生態難以令有為的領袖型政治人物崛起。各大政黨的年輕隊伍均欠缺擁有政治能量的政治創業家（political entrepreneurship）。無論是過氣政客轉型的「第三道路」還是新興政治組織，均沒有煥然一新的政綱。為了取得更多市民支持，新來政客只好迎合民粹口味，大膽抵觸中|央底線，難以像上一代泛民主派堅守「一國兩制」共識底線。
再者，被市民寄予厚望的政壇「90後」也難以解局。在沒有滿意選擇下，市民支持年輕人是無可厚非的。但是，生力軍面對爭議很容易陷入「要求對話、強調立場、不能妥協、鼓動群眾行動升級」的惡性循環中。他們不缺勇氣和擔當，但缺少了政治家解局的智慧、耐性和妥協能力。胡適在五四運動後曾作出以下反思：「荒唐的中年老年人鬧下了亂子，卻要未成年的學生拋棄學業，荒廢光陰，來干涉糾正，這是天下最不經濟的事。」當下，中|央與香港的政治家確實有必要讓政局回到正軌，學生也是時候重返校園。

分清管治威信源泉 讓關係走向良性
筆者深信，中|央政府與香港社會之間的關係是有可能走進良性迴圈。要重建香港市民對「一國兩制」信心，並非完全取決於誰來詮釋或捍衛基本法。要各方準確理解、貫徹基本法，僅靠宣傳及統戰手段是不可行的，更需要各方以理性態度，通過制度化的方式，配合具有政治權威的特區政府，方能成事。中|央政府可以在特區管治中扮演什麼角色，並不完全取決於硬性的文本意義上確立何種中|央與地方關係，其實更大程度上取決於對港部門處事手段、特首能力及特區政府威信等軟性條件。

中國經濟發展即將步入結構調整期，內地消費及經濟增長無法再有效刺激香港服務業、旅遊業，進一步惡化中層、基層職位收入狀況。可以預期，愈來愈多社會問題將可能通過政治化方式進入政策議程上。如今，當局若採取任何強硬政治手段，只會激化社會矛盾。情況就如經濟不景氣、「非典」陰霾濃罩的2003年間推行的「23條」，最終成為市民發洩不滿的管道。

中|央對港部門已經錯過與泛民重建政治協商的最佳時機，如今投放精力在「建設性反對派」只會是藥石亂投。香港政治生態正處於新舊勢力交替的急速轉型中，拉攏過氣勢力來建立第三條道路，既缺乏感召力，在沒有創新的政治論述帶領香港向前以前，只予人感覺「保守」及「腐朽」，汙名化了「中間路線」，堵塞了後來者的路。

管治威信或曰權力合法性（legitimacy），始終是源自于管治者的政績表現，而非合乎法律文本的字面意義與否。能夠動搖特區政府管治威信的關鍵，始終是與市民生活息息相關的社會經濟因素，能否讓市民感到社會公平正義。即使對港部門投放大量資源來保住來屆立法會議席，但由於特區政府無能力通過有效政策來解決廣大港人經濟民生上的燃眉之急，站在政府對立面者藉此便可輕易獲得大量市民支持。

任再多統戰工作以及選舉資源投入，到頭來只是付諸一炬。只有透過政策讓市民感到社會公平正義，唯解局一途。

作者簡介：

林朝暉，北京港澳學人研究中心研究員、前學聯副秘書長；吳舒景，北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問

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刊登於明報 2016-02-20

青年的生活壓力、高樓價、在職貧窮乃至發展空間有限，均是經常受關注的社會經濟問題。立法會此前發表的《香港的社會流動》報告中指出，由於經濟缺乏新增長點，香港年輕人的收入增長和社會流動受到一定的抑制。在現時的產業結構下，著實難以讓年輕人學以致用，實現社會流動。

產業結構與勞動力市場的矛盾
香港產業結構多元性不足已非新鮮事。統計處資料顯示，在2007年至今，傳統四大產業佔本港GDP平均保持在58%左右。比較四大產業與六大優勢產業，雖然六大優勢產業GDP複合增長率（CAGR）達9.71%，高於四大產業5.36%（香港整體GDP的複合增長率為5.30%），而六大優勢產業佔本港GDP比例也從7.40%上升至9.09%，但不難預期，短期內香港的產業結構不會有太大變化。

對於青年就業而言，產業結構多元性不足最大影響在於市場對勞動力需求過度集中于支柱產業。統計處最新資料顯示，2013年四大產業為47.3%勞動人口提供就業機會，而依勞工及福利局《2022年人力資源推算報告》推算，2022年時四大產業的勞動力需求（1,968,100人）仍能佔屆時總人力資源需求52%。在產業結構的限制下，考慮到日後出路問題，青年升學趨向于選擇相關的專業（如金融、會計等），限制了對其他領域感興趣的青年的升學和就業選擇。

香港青年協會去年一項針對青年就業出路的調查中，發現青年視升學機會作為選擇出路時的重要考慮。但依據上述推算報告的資料，學歷達研究院程度的勞動人口在10年間（2012至2022年）以年均5.1%速度增長，並預計於2022年佔整體勞動人口8.6%，而高中及以下教育程度勞動力短缺則達15萬人，部分行業如建造業將出現嚴重勞工短缺。整體教育水準提升對知識型經濟體系而言無疑是好的，不過高學歷人才供給過剩帶來學歷貶值，再加上青年相信提高學歷是提升自身競爭力的途徑，無疑會進一步加劇學位競爭。

學生、家長乃至老師對職業教育抱有偏見，而以學術教育為核心的專上教育卻無法解決青年職業發展的瓶頸。專上教育投入之高與人力資本收益低下之間的差距，或多或少使青年感到前路迷茫。

外地就業機會與本港青年發展選擇
改變宏觀產業結構、改善勞動力市場供需結構，顯然非一朝一夕之事。對於本地高學歷青年來說，到外地就業或許是實現自我的另類途徑。綜觀全球，無論是出生於英國、法國、美國等的歐美青年，還是生活在國內大中小城市及農村的內地青年人，均不會把就業選擇局限於出生地之中。香港青年大可放眼世界，到外面看一看。

全球經濟一體化的大趨勢下，香港知識型人才在國際勞動力市場仍是有一定競爭優勢。香港青年通曉中英文，瞭解國際、華人社會，再加上本地優質教育以及家庭可支配收入較高，均為本港青年在境外創業、就業提供良好條件。
近年，雖然特區政府鼓勵青年「近水樓臺」到國內求職。中央政策組委託中大進行的《香港年青人的社會態度》調查中，有過半數的15至29歲年輕人表示接受到內地就業的機會。隨著中港兩地民間交流日深，到內地升學的香港學生增加，加上內地各行各業發展多樣而迅速，可預期北上發展之路將為更多青年所接受。

不過，內地就業也非全然光明大道。首先，香港青年與國內在海外求學的「海歸」景況相似。由於對中國市場發展、職場文化瞭解不夠，在求職時存在一定困難。再者，內地相關制度條件並不成熟，對港人的身分、就業、住屋、教育、社會保障等管理上，中央政府雖有統一的原則性規定，但地方政府落實時卻出現行政上的「條條塊塊」問題，配套政策有所滯後。

人才規劃宜深思熟慮
特區政府在引導青年人向外就業時，不宜側重個別地區，忽略了香港作為內地與國際間的「超級連絡人」定位。無論教育體系還是人才輸出的政策，均應先進行科學研究，充分考慮香港如何與鄰近地區在產業、政策、人才方面優勢互補。
特區政府在宣導青年人到境外發展時，除了注重拓寬視野外，也應向青年普及境外市場環境、社會文化、法律法規等知識，使其具備適應社會環境差異的能力。此外，政府也可對有意到境外發展的、有需要的青年人提供資訊甚至津貼等資源協助，並積極向鄰近地區爭取對港人的政策支持，讓香港青年能安心在更寬闊舞臺上施展才能。

作者簡介：

車苑瑩是北京大學國際關係學院碩士、北京港澳學人研究中心研究員，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長

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刊登於「完善政治與行政制度及關係系列」二之一原文轉自端傳媒 2016-02-02

前文提到香港政治與行政制度尚待改善的問題。雖然當下的香港公務員制度，在經過長時間發展後已累積了一定政績及表現，取得政黨及市民信任；但是面對現今社會問題愈趨複雜，市民期望提升，官僚制度已無法應對自如，這也是近年香港制度漏洞頻現的原因。

香港終究要以普選為目標，因此中央政府、特區政府及社會各界都已不能回避完善政治委任制度的必要性。這既是確保市民未來在定期選舉投票中所選擇的當選人，在任期內有足夠的政治團隊輔助，協助其貫徹執行施政理念；更重要的是激發公共行政制度內部的自我審視力量，使其自行進行行政改革。只有完善政治與行政制度，民主選舉才能為香港長遠管治導航。
筆者認為，問題本質是當下制度中，政治與行政的邊界模糊。因此，治本之法，是清晰劃分政治與行政的邊界。

第一，現時香港政治委任團隊與公務員之間互不從屬，可調遣的人手不足。從2002年開始實施「主要官員問責制」到2008年實施「進一步發展政治委任制」，香港的政治人才培養機制便一直面對著內在矛盾和發展瓶頸。
副局長、政治助理角色有名無實首先，在制度安排上，公務員是抱著「夥伴合作」的態度，與副局長和政治助理共事。現時決策局內公務員的最高職位是「常任秘書長」，位列首長級第八級（D8）；對比之下屬於政治委任官員的副局長約處於首長級第六級（D6）；而政治助理則是首長級第二級（D2）。此外，《公務員守則》 也表明公務員不隸屬于副局長和政治助理，只需對其公務員上級（以常務秘書長為首）負責。

這種制度的矛盾顯而易見。其一，無論是制度安排或公眾觀感，副局長應是決策局內第二把手，在局長出缺、休假的情況下可暫代空缺。然而，由於其職級低於局內的公務員首長，副局長在日常運作中並沒有決策和領導實權，更遑論領導局方的實際經驗。

其次，政治助理的職責是協助局長處理政治工作；作為問責團隊的一員，他們也應承擔對局內的政治決策提供意見、協助相關政策遊說和政治公關等工作。但現實是，他們的角色在很大程度上取決於局長的個人意志，運用方式各有不同；而礙於層級安排，他們亦不能如英國部門內的政治顧問（political adviser）或政治公關（spin doctor）一般，全面地審視和領導整個決策部門的政治宣傳和遊說工作，輔助局長施政和維持局方公眾形象。

總括而言，在局長分身不暇之時，實掌大權的仍是公務員為首的常任秘書長和其他副秘書長們；副局長和政治助理，往往只是有名無實地擔當政治問責的角色。

最後，現實中決策局內從事「政治工作」的人不限於局長、副局長和政治助理三人，但政治責任卻只有他們承擔。欠缺明確分工乃至權責不對等的後果，就是行政長官和局長管治班子的理念難以下達、貫徹執行。 除此以外，政治委任官員可調動的人才資源，也不足以應付繁重的政治工作。一方面，副局長和政治助理缺乏資源及培訓支援，難以透過歷練成為真正的政治領導人才；另一方面，香港不同于英美等西方國家，其政治委任官員不能將政府系統外的人才帶入辦公室。

以局長辦公室為例，大部分人員包括政務官、行政主任、新聞主任等都來自公務員系統。當公務員未能向副局長和政治助理提供足夠協助時，聘請非公務員職位並非易事──據瞭解，非公務員雖不占正式編制，其工資也較一般公務員低，但每個局的人數有一定限額，在局長辦公室增加人手可能意味著削減其他部門的非公務員職位。

政治委任職位晉升斷層第二，政治委任團隊缺乏清晰的資歷架構。不難發現，副局長和政治助理間有明顯斷層。以過去兩屆問責團隊為例：上一屆副局長入職時，平均年齡約在40至49歲之間，本屆在50至59歲之間；但是兩屆政治助理上任時，都只有30至39歲不等，甚至本屆有兩名上任時只有26和27歲。

對比之下，政務官的晉升階梯要明確得多。簡單比較，年紀在30至39歲的政治助理，在政務官團隊中平均是高級政務官，本屆副局長的年齡則與位處首長級第六級（D6）的政務官比較脗合。值得強調是，現任政治助理年齡及資歷充其量與高級政務主任相約；然而在制度上政治助理位同于首長級第二級（D2）。在能力與權責不相配的情況下，或多少會引起公務員不服，造成結構阻力。畢竟推動行政制度的改革，亟需內部自我更新的動力，若如無公務員的積極配合，一切便成空談。

另外，從副局長與政治助理的年齡差可見，兩個職位之間缺少了一個資歷梯隊的銜接。政治助理的資歷遠遠不及副局長，一來被公眾質疑能力在所難免，二來行政長官也難以直接提拔政治助理作為決策局副局長或日後局長人選。此外，如欲將政治團隊制度化和專職化，以此協助行政長官和取代公務員負責主要政治決策，更有必要儘快明確政治資歷梯隊，讓後來者看到發展前景，才能吸引優秀人才。

需更重視人文學科背景人才第三，政治委任團隊的學科背景與能力傾向。香港政務官和政治委任官員的學歷水準都頗高，大多數40歲以上的都持有碩士學位。英美兩國政府內閣成員的學歷背景，八成皆出身于人文學科，但香港推行政治委任制度時間尚短，問責官員多由政務官中的通才轉任，因此學歷背景未有明顯傾向。

在招聘公務員時，一般以錄用「通才」（generalist）為目標，與政治官員須在特定政策領域有所累積和沉澱的要求完全不同。但隨著香港邁向普選，需要更多具有人文學科專業背景的政治人才。這基於三個考量：
第一，能力：參考部分歐美政體的情況，具有法律和政治學歷背景的人才，在從政時較其他專業背景的占優。這與其學科教育中所包含的法律與政策基礎知識，以及所培養的政治觸覺不無關係。
第二，傳統慣例：從英美的政黨發展經驗中不難發現，各個院校的畢業生有其特定的精神面貌、院校特徵，甚至政治取向。例如，不少牛津大學的畢業生投身英國保守黨，而倫敦政經學院則一直被視為左翼工党的人才搖籃。這種不成文的傳承，讓有意參與政治的青年人在中學及本科階段（大學階段），便受到相關政治氛圍的薰陶，為從政做好準備，以政治作為終身志業；而這類蘊含一定政治傳統慣例的精英式培養也間接保持了制度的穩定性。

第三，選舉需要：在選舉政治中，公共政策的制定過程不再局限於純粹的技術和官僚操作，而更多的是持份者（stakeholder 利害關係人）間的討價還價，以及政治力量間的角力。在這種情況下，有傳媒資源、公眾支援和政治網路的政治人才，更能勝任相關工作。

總括而言，香港要完善政治與行政制度，有兩個可能的發展方向。
第一，參考英國模式，逐步走向政治專職化：實行這種模式的前提是，讓政黨政治鬆綁，容許特首具有政黨背景，而政黨則作為培養政治人才的基地。如此特首原有的所在政黨能夠協助施政，既能減輕公務員肩負政治工作的重擔，也可加強「政治與行政」之間的相互制衡。

第二，以美國高級行政（Senior Executive Service）制度為藍本進行改革，部門內高級公務員的位置公開招聘，並可由政治委任官員挑選，以協助其推行政治工作，這也符合香港社會對公務員信任度較高的心理預期，減輕公眾對「用人唯親」的憂慮。

不論是哪一個改革方向，在本地社會和國內學術圈也必然會引起爭論。實事求是地說，香港的政治與行政改革必須按香港本身的獨特性因地制宜。 雖然當前政黨及社會對立法會議席多少喋喋不休，但說到底掌握管治權力和行政資源的始終還是特區政府。要改善管治，就有必要完善制度，這還需更多有心人深思和研究。

 作者簡介：

林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學—倫敦政經學院雙碩士；陳嘉欣是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學碩士。

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刊登於「完善政治與行政制度及關係系列」二之一原文轉自端傳媒 2016-01-22

此前母系中大政治與行政學系老師黃偉豪教授發表《公務員表現為何如斯不濟》一文，說明了民主和官僚之間重要的互補關係，繼而指出香港公務員表現每況愈下的原因是香港「既沒民主，亦沒官僚」：回歸前，公務員制度支撐起香港的管治；回歸後，香港不再是純粹的由官僚管治的「行政政體」（administrative state），在著重政治委任的高官問責制下，政治力量正在滲入公務員制度，使公務員整體表現欠佳。對此，筆者也認同──欲達善治，民主和官僚缺一不可。

無可否認，香港近年發生了很多不幸事件，沉船、塌樹、塌樓、工程延誤、食水及食物不安全的問題，這都與沒有與時俱進的行政制度脫不了關係。香港公務員的行政和管理制度仍停留在上世紀90年代，但公共服務及行政制度卻欠缺自我更新和修正的改革動力。公務員制度的修正力量可以是來自政治上的外力，因應執政政府、政黨及社會的要求而改革；亦可在現有官僚架構中進行內部自我修正和審視。然而，在當前香港政治委任制度尚不完善、政黨和議會無力的情況下，修正動力從何而來亟需解答。《公》一文將側重點及希望都放在「民主」之上，期待民主與官僚互補互惠。然而，文章所指出的公務員難以恪守政治中立的問題，也不見得在普選以後就會得到妥善解決。在目前短期內不太可能重啟政改的情形下，與其讓香港政治生態繼續糜爛，倒不如在現有可行空間下，完善香港政治委任制度不完善之處；並因應香港的政治特殊性，理順政治與行政關係，方能扭轉管治格局。

公務員沒有政治經驗教授在論述港英時代香港公務員的重要地位時，其中認為英國人派來的港督在十多萬的本地公務員面前「亦只不過是一個孤獨的外來者」。但是，根據統計，港英政府的外籍官員人數在1983年達到3269名的高峰，即使在1997年回歸前夕也依然有1249名。李彭廣教授翻查英國檔案庫後發現，雖然這些外籍官員佔整個港英政府數目的極少數，但卻都位居要職，身處決策和管理層，掌握實際的管治權。而檔也顯示，自二次大戰以後到1970年代，每次從英國本島或其他殖民地輪換到港的外籍高級公務員名單有1000多人。（注一）相比之下，回歸後由行政長官親自委任的官員、智囊，恐怕人數也不足100人。

港英時代實行高度集權的「總督制」，港督一人集行政決策權、立法權和司法權於一身，直接向倫敦當局負責。同時，舶來的高級官員往往壟斷政策決策權和管治主動權；本地公務員只負責行政和管理的工作，形成了政治和行政分隔的二元格局。港英時代的本地公務員雖在人數上佔優勢，但大部分時候並沒取得管治上的話語權和主導權，遑論具備面對多變政治環境及處理政治危機的能力和經驗。因此在回歸初年推行政治委任制，在缺少政治人才選擇時以行政能手暫代政治大員，沿用高級公務員出任委任官員，結果也是可以合理預期。

除此以外，教授也指出在「擦鞋文化」和缺乏政治中立保障的雙重作用下，香港公務員系統從上到下都變相為政治而服務。這不免言過其實。事實上，香港在政治和官僚之間依然有重要的相互制衡關係。在劉兆佳教授對香港政務官群體特徵的總結中，其中兩項為「自認為是香港整體利益的最佳捍衛者，對於局部的狹隘的利益，包括政黨政治十分抗拒」、「他們相信自己在政治上是超然的，以社會全體利益為出發點和立足點」（注二）。香港公務員整體能力和素質高是公認的事實，公務員系統內部也自有一套職業精神和價值觀。今時今日向議會遊說、向公眾解釋政策時，基於對公務員的信賴及好感，市民和議員仍然相信公務員多於政治問責官員；立法會議員不買副局長和政治助理的帳，更是時有聽聞。公務員政治獻媚、「擦鞋」的現象或許存在，但這也無法直接解釋為何公務員近年存在大量行政失當，表現不如人意的問題。再者，獻媚的行為即使發生在高級公務員尋求擢升、出任政治委任官員之時（而且筆者頗懷疑在當下的政治環境，有多少高級公務員願意放棄長俸選擇出任政治委任官員），但在一個重視績效考評的公務員升遷系統、不乏民間監督力量的社會裡，政績和個人能力無疑是更重要的考量。

也談公務員的忠誠國際上不少研究發現，高級公務員向政治委任官員較為傾斜是常見的情況。De Graaf對不同沿用白廳模式（Whitehall model）前英國殖民地的高級公務員忠誠傾向進行量化分析，發現不同層級公務員之間的忠誠物件有所差異。研究指出對於每日與市民打交道的中層（middle-level）及前線公務員（street-level bureaucrats），相比於對上層的忠誠（hierarchical loyalty），他們更忠於市民及規章制度，尤其重視恪守程式公正及妥善提供公共服務；相反，高層公務員對所在政策領域（policy field）中持份者及政黨的敏感度則會增加，同時隨著層級越高，他們的忠誠對象會更大比例地向政治官員傾斜，也更多的思考個人得失。（注三）

有關政治官員和高級公務員之間關係的分析，早在1940年代已有經典的Friedrich-Finer辯論，其中Friedrich的觀點較被廣為接受：政治和行政難以完全二分，因為政策的制定是一個持續的過程，而政府的複雜性也使政治官員不可能完全掌控每個方面；對官僚而言，除了要對上司負責，其他組織（例如廉政公署、審計處、法院）對他們也具有約束力。（注四）不能否認，政治化對公務員系統存在影響，但在擇優錄用、公開考聘、政治中立等公務員制度安排下，其實質影響的範圍和程度有限。以受到政治干預斷言公務員制度崩壞，實在有失偏頗。

回顧香港，政治人才匱乏令政治委任官員在面對大量管治問題時亦有心無力，筆者也懷疑他們能否掌控及影響一個如斯龐大的公務員機器。《公務員守則》的第六章及第七章規定政治委任官員與公務員之間只屬夥伴合作並不存在從屬關係，而《守則》也提供了相關申訴機制以處理政治委任官員影響公務員的隱憂。此外，不少離職副局長及政助都曾在不同場合分享，公務員在制度中有權以援引法律、財政上避免大規模的資源浪費，及至訴諸公眾利益等理由，拒絕服從政治領導的命令。所以，今天種種行政失當、制度落伍，不能單純歸因於政治壓力；追本溯源，問題核心會否是公共服務及行政制度缺少自我審視和更新的動力？

制度的改革方向誠然，香港始終要以普選為目標，但當務之急是要處理香港政治發展過程與殖民管治遺留的官僚制度中的不適應。其一，切斷公務員向上級示好獻媚而轉任政治委任官員的機會。在港英政府年代，高級公務員最多只能位居布政司，沒有機會上任倫敦。但今天高級公務員有機會晉身政治委任官員、問鼎特首大位，更可官拜人大及政協，令公務員在轉任政治官員後多少受官場陋習文化感染。其二，香港需要擁有公務員以外的政治人才庫作為儲備，讓政治與行政人才有更清晰的區分。現時香港政治委任團隊人數極少，與不少歐美民主國家政黨、智庫團隊的規模無法比擬；即使是新加坡政府，部門大臣以下亦有4至5名初級大臣及次長輔助政務及工作。在香港政治環境比新加坡更複雜、政黨及政治人才發展與時代脫軌的雙重困境下，高級公務員更多地參與政治工作也不能不說是時勢所迫。

在香港進一步政治化的社會環境中，政治已成為不可迴避的議題。在逐步走向民主的過程中，公務員受到更多政治壓力無可避免。要防止公務員團隊政治化，使其恪守政治中立，我們既要反思今天特區政府政治委任團隊是否足以承擔政治工作，也要著手完善公務員制度，以配合未來管治需要。

 作者簡介：

林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學—倫敦政經學院雙碩士；陳嘉欣是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學碩士。

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刊登於《明報》  2016-01-06

早前，香港區議會選舉曲終人散，「傘兵」表現成為選舉的聚焦點。一水之隔的澳門，《基本法》雖賦予了特區設立非政權性的市政機構的權利，但回歸16年來，澳門特區政府一直未設立相關機構。對於條文是否落實、如何落實則一直在政治議程上缺席。直至2015年施政報告，特首崔世安才表明研究設立，並於2015年11月公佈的2016年施政報告中，明確表示籌設市政機構。至此，坊間對市政機構的組成、定位、功能有各樣的猜測。

市政機構的前世今生澳門基本法針對市政機構的設立，主要體現在基本法第95條及第96條，分別載明「澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見」及「市政機構的職權和組成由法律規定」。這兩條條文與香港基本法針對區域組織的設置（見香港基本法第97條、第98條）相似。回歸以前，澳門設有兩個市政機構，分別為澳門市政廳和海島市政廳，內並設含有民選成分的市政議會。回歸後，兩廳的大部分市政功能，包括文康、街市、渠務等由政府體系內的民政總署承擔。然而，具民選成分的市政議會，並沒有隨之保留。

回歸以後特區政府沒有設立市政機構，一直被部分學者認為，使行政長官產生辦法產生缺陷，因而一直要求恢復設立，以滿足基本法附件一中，行政長官選舉委員會有市政機構成員代表參與組成的要求，彌補行政長官產生辦法的制度缺陷。

行政長官在第四屆特區政府開始之初，提出重設市政機構，正合時宜。第一，若籌組過程順利，可於2019年澳門第五屆行政長官選舉前，填補過往因市政機構的缺失而造成選舉制度上的缺陷，讓選舉委員會內包含新成立市政機構的代表。第二，其設立亦有利於基本法在澳門的準確落實。2009年澳門立法會通過了《維護國家安全法》，落實基本法第23條的本地立法工作。相反，基本法第95條、第96條長久以來未能落實，特區政府有責任依法履行責任。推動市政機構的設立可視為基本法在澳門本地進一步實踐，對完善一國兩制的「澳門模式」有重要意義。

第三，配合澳門特區政府對名目繁多的諮詢委員會的改革步閥。2016年施政報告提到，政府將穩步推進各個範疇諮詢組織的重組或整合，拓寬居民參與公共政策制訂的管道。至此，回歸已經16年，昔日的政治明星逐漸踏入退休之齡，各政治力量新一代政治人才的接班問題已浮出水面。然而，澳門政治舞臺有限，恰恰正是政治人才培養面臨的死結。恢復設立市政機構，無疑為政治人才，尤其對培養青年政治人才提供了一個絕佳的試煉台。

青年人才試煉台澳門地方細小，人口有限，特區只設立一級行政層級，即澳門特別行政區政府。澳門亦沒有如香港一樣，各區均設立具諮詢性質的區域組織。長久以來，澳門社會的議政論政的空間有限，許多與地區相關的民生性事務亦要在特區立法會討論，議員在議事殿堂除要處理各項法律制訂外，亦須關注各大小地區性事務，議政效率一直未能提高。因此，按澳門的實際情況出發，市政機構的重設，無疑增添了地區議事平臺，讓地區性的民生事務回歸地方處理，從而提升立法會議事效率。

青年政治人才的培養並非是口號式的議題，充足的平臺與機會對政治人才培養至關重要。議事平臺的不足，間接對培養澳門青年政治人才造成阻礙。眾所周知，各式各樣的社團是澳門政治的主要載體，社團在培養政治人才上發揮了無可比擬的作用。但是，社團並沒有足夠的發揮平臺，讓培養的第二梯隊展現才能。有別于香港，區議會被視為是青年梯隊向上流動的踏腳石，梯隊可透過在區議會的歷練，做好地區工作，鞏固地區基層選民的支援，並由地區事務出發，廣泛參政議政，從而向上流動，成為一線政治新星。

姑勿論未來市政機構的架構、功能與組成方式，根據基本法第95條要求，市政機構必然包括「非政權性」、「諮詢性」與「服務性」三大特質。同時，亦可預見現有的諮詢委員會，尤其是2008年成立的3個社區服務諮詢委員會，及立法會中所討論的各項地區性民生事務議題，會與未來的市政機構整合，相關的議題亦將撥歸市政機構展開討論。新增一層的議事平臺，能讓社團培育出來的政治人才，有更多的發揮空間，其政治理念與個人思想亦能得以展現。

市政機構無疑為青年政治人才提供了更多機會。增加一層諮詢層級，會間接鼓勵社團和市政機構設立地區助理等崗位，給予有意參政、服務社會的青年人一個實踐的機會。而且市政機構可以培育青年政治人才也非紙上談兵，在澳門是有跡可尋的。例如現任立法會直選議員區錦新，在回歸前任市政議會成員，並于回歸後成功躍升至立法會議事堂。

預料中央對市政機構選舉設限今天，提出重設市政機構，無疑引起了部分建制派人士的擔憂，擔心市政機構為反對派提供又一發聲的平臺，對澳門回歸以來的政治穩定帶來挑戰，更懼怕把香港政治文化的特質帶入小城。對此，筆者認為這種擔心不無道理，但反過來說，議事平臺的增加亦同樣為建制派帶來機遇。回歸以後的各屆立法會選舉，屬建制派的傳統社團得票一直下滑，建制派亦需要增設平臺，為民發聲，爭取選票。「12‧3」事件以後，傳統社團深耕社區，在社區構建的網路優勢是民主派無可比擬的。對建制力量而言，其除可鞏固自身鐵票之餘，亦能開拓嶄新票源，並為政治明星的更新換代作好準備。

現時社會各界對於市政機構的功能界定、許可權設置、機構組成、民選成分都有廣泛而具建設性的討論。不過，可預料的是，中央與特區政府將會對市政機構的選舉元素設置一定限制，規限其作用僅在於提供具諮詢性質的意見。考慮到澳門當下的情況與基本法的明文規定，我們固然無法將澳葡時期的市議會經驗照搬至現在，但是，單從政治人才的培養方向而言，其設立值得各界期待。

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梁俊傑是北京港澳學人研究中心成員、北京大學國際關係學院學生。

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刊登於《明報》2015-12-31

香港政治，予人印象彷佛是圍繞著選舉而生。讓港人揪心的普選爭議原點，始終是選舉開放程度及選舉辦法。「選舉」在民主制度中的作用，是以選票來指引出路。然而，每次選舉結束後，香港各種社會問題依舊。而且，全球絕無僅有的「親共」與「抗*」選舉裂隙，回歸至今仍看不到破局可能。

無疑，香港選舉政治長期耗費了大量資源。引人矚目的2015年區議會選舉終於告終，兩大派別都曾擔心失去原有議席而對換班甚為猶豫。對泛民來說，由於社區「樁腳」說法仍占上風，再加上「超級區議會議席」的誘因，區議會一戰意義重大；至於建制方面，中聯辦大量資源傾斜協助建制派穩守絕大多數區議會議席，當選舉表現成為機構政績考慮，選舉變得更是不容有失。更惹人注目的是，占zhong期間反對組織、權威及制度的「傘兵」也轉為投身於制度中，參與選舉，投入社區工作中來改造社會。筆者不禁提出疑問，選舉究竟有多重要？或曰，選舉是否真能改善香港管治？
選舉制度與管治質素之間的錯位西方民主政體定期、有競爭的選舉，選票投向某種獲大多數人支持的執政理念，作為政府管治風向標。「民主指標」（Democracy Barometer）對30多個民主政體選舉比較研究發現，民主政體在自由、平等權利得到保障的前提下，如果在行政、立法中缺乏制約，政府執行能力有限，或根本不存在有意義的選舉競爭時，選民意志便不能通過執政者的施政綱領和政策得以貫徹，影響治理素質和管治威信。

由於立法會、區議會議席往往「有票而無權」，因此香港的選舉和管治素質之間便存在某種錯位：一、《基本法》第49條、第50條以及附件二規定下，議員個人提出的議案、法案或對政府法案的修正案均須經過分組點票，議員無法透過私人提案對財政預算案作出修訂，議員通過遊說獲得通過的機會微乎其微。二、彈劾或否決議案並不能直接使行政長官下臺；相反，行政長官卻有權解散立法會，主動權在行政當局而不在議會。三、基本法第97條限制具有政權性的地區性組織存在，而作為諮詢架構的區議會對地區民生、文娛康樂、社區治理並不具有實際權力。四、《行政長官選舉條例》規定特首不能具有政黨背景，堵截了政黨的執政機會。

由此看來，基本法框架下的選舉，根本無法讓當選人貫徹執政理念。換句話說，選出的議席從來就與當選人是否提出務實、可行的建言關係不大。雖然國家領導人曾多次向本地各界及對港部門鼓勵「建設性反對派」 或「以愛國愛港者為主體的管治力量」，但實際上當下的選舉機制根本沒有給予制度激勵，讓有意從政人士或政團透過選舉政治來提出管治主張，積累民眾支持、政治歷練和管治經驗。

政治與行政的融合對現代政府管治而言是密不可分、相輔相成的。香港選舉政治與執政之間的區隔，體現出特區政府（行政）與議會（政治）之間的割裂。當選民意識到投票根本無法對施政產生影響時，部分選民便轉而投向給難纏的候選人，以爭取意見獲得政府聆聽的機會。這間接解釋了為何選民明知社民連、人民力量的激進行為，卻能長期穩坐議會中，甚至，連早年以務實為旨的公民党也被迫轉型，以尋求更多眼球注視。

據筆者統計，回歸以來提出引用《權力及特權法》次數最多的應數公民党陳家洛議員，而陳議員每次都試圖引用該條例來監察政府失當問題。筆者認為，這不見得是彰顯議會的監察力，而是反映議會日常程式、修正、辯論、質詢無法對政府管治構成足夠影響力。這不全然是政黨的錯，更不是選民之失，而是制度沒有讓議員及政黨發揮應有作用。

海量資源投入 仍是徒勞無功多年來，建制派雖在選舉中獲得中央強大的支持，但並無助於提高香港的管治質素。由於選舉缺乏制度誘因，再加上在中央威信和配票策略的支持，相比泛民主派候選人而言，建制派候選人的議政、公共形象甚至群眾動員能力均明顯略遜一籌。雖然建制陣營也有新民党一類務實政黨，也有形象相對較好、論政能力較強的後起之秀，但相較中聯辦巨量選舉投入而言，無疑是收支失衡的買賣。

姑勿論對港部門的選舉投入是否值得，我們應該對此有所認知：一、意圖動搖泛民主派在立法會中擁有的關鍵少數很難實現。環顧全球民主或半民主政體經驗，沒有政治反對派非但不會帶來善治，還會令少數人獲得更多資源和特權，製造更多社會不公義。鄰近的新加坡雖是一黨獨大，但反對派所獲的高民眾支持度也足以鞭策執政黨改善施政。二、過往資料顯示，港人對中央政府的支持與對建制派的支持並非一轍。當2003至2008年間市民對中央政府的好感度甚高時，建制派在選舉中並沒有獲得明顯優勢。因此可以肯定，大量選舉資源投入與加強市民國家「認同」沒有明顯關係。三、香港前途談判至回歸以來經驗反映，中央與泛民主派關係與市民對「一國兩制」信心相輔相成。中央與泛民關係愈壞，對一國兩制信心就愈差。

每年接近1億元的選舉相關投入非但沒有鞏固特區政府管治，反而讓兩大陣營政治人才在議事論政時猶如紙上談兵。香港的政治素人要寄選舉之路來實現執政抱負，猶如天方夜譚。回歸4屆特區政府的法案通過比率並沒有因建制派的議席數目上升而有所改善，相反，香港政治生態愈趨惡化，就連建制派在傳媒、議會對政府法案的公開批評也與泛民主派不相上下。可以說，無論哪個陣營的候選人進入議會，在基本法嚴格制約下只能成為議會的「反對派」。

讓選舉變成有意義的角力回歸以來，中央與香港社會關係沒有良性發展的情況下，對港部門是否值得長期與泛民主派搶佔立法會及區議會議席呢？海量選舉資源投入，是否真的提升特區政府管治素質，並縮窄政治光譜差異，凝聚港人共識？毋庸置疑，雙方為了議席大動干戈的實質意義並不大。一方面，行政資源及權力仍然集中於特區政府，另一方面議會版圖在好一段時期內仍為「四六」格局。即使不談選舉作為體現「自由」、「平等」等內在價值的正當理由，從最工具性的觀點出發，回歸18年以來的選票廝殺根本就沒有解決任何管治難題。

筆者始終認為，如果中央政府可以平等看待兩大陣營，讓雙方在選舉上對管治提出可行的施政綱領，無疑是對建立「央港良性互動機制」和「建設性反對派」下重要一著。這不但讓「建制—泛民」、「親共—反共」的政治裂隙不再為個別政黨吸票所用，還令政治素人有機會為管治問題提出建設性諫言，參與到香港的管治當中。

一場真正的、有意義選舉較量，並不會使香港政局大亂。2000年國台辦也曾因選舉而對陸台關係憂心忡忡。但是回到今天，不論藍綠兩黨都需要與大陸結為毗鄰。香港既沒有自己的軍事力量，而美國方面也不見得會為彈丸香港來開罪中央。因此，中央是否有需要嚴格把關香港的選舉呢？何不讓錯位的香港政黨、選舉制度回到應有的良性軌道中，在制度上開通政治人才之路，讓特區政府可在政黨人才選用賢能，令社會各界真正透過選舉選擇一套合乎民意的施政方針？

過去兩年，泛民溫和力量已逐漸失去號召力。在泛民新老交替之間，由於青年政治新星欠缺足夠政治能量，最終也只能順應本港政治氛圍，模糊化中央政府、共產黨等國家認同問題。上一代泛民政治明星的「大中華」家國觀，免不了被青年一代配上「膠」字（意旨愚昧）貶抑。緊盯選舉而使國家議題之路愈走愈窄，這不正正背離了「一國兩制」政策原意麼？

筆者始終堅信，處理香港事務必須高瞻遠矚，不宜輕率。有關部門應重新思考對港工作中「議席」和「央港良性互動」哪個對國家大業更為優先，摒棄「建制—泛民」二元對立的心魔，平等看待香港各政治勢力，讓選舉回歸應有之義。對往後重啟政改或「二次前途談判」等重大議題來說，不致因內耗而錯失改革良機。妥善處理「一國兩制」內的政治矛盾，不止是對國內政治改革和對臺灣問題有重要指導意義，更是對中國千年政治史中「政治反對派」缺位的問題尋找具歷史性意義的解決方案。

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林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學—倫敦政經學院雙碩士；陳嘉欣是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學碩士。

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刊登於《明報》 2015-12-01

區議會選舉剛於上星期日結束，今屆選舉氣氛非常激烈，全港投票率有47%，投票總人數約為146萬，兩者均創下歷史新高。選舉結果方面，多名資深議員例如馮檢基、何俊仁及鍾樹根敗選，換成該地區工作資歷尚淺的新人。此外，一批打著「後占中」旗號的「傘兵」，以年輕、本土、革新等形象參選，當中有多名參選人成功當選，或只是高票落敗。

高度政治參與及區議會政治化

高投票率反映「占中」時市民的高政治參與程度延續至「占中」後的首場選舉，其中「首投族」及青年選民發揮著一定的影響力。而資深議員「落馬」及「傘兵」當選，則說明社會性政治議題確實主導了不少選民於今次選舉的投票意向，使區議會政治化。

以往區議會選舉，選民的取態主要是看參選人的地區政績及地區名望，所以有利現任議員連任。但今屆的結果顯示，即使參選人「空降」社區，只要其形象及政治立場能取得選民認同，缺乏地區工作經驗亦不是問題。這反映市民對區議員的期望開始改變，除了地區政績外，亦愈來愈重視區議員的政黨背景及對政治議題的立場。

雖然今次區議會選舉有不少新人成功打敗爭取連任的現任議員，為區議會帶來新氣象，但面對日益高漲的公民政治參與度，以及區議會政治化，究竟這些新議員的工作又是否能夠真正滿足市民的期望？這便回歸到有關區議會權責及職能的討論。

區議會權責及職能局限

區議會作為地區行政的重要部分，具有代議地區事務的功能，透過選舉及議會議政制度化公民的地區參與。但是，區議會職能局限，在政策層面上沒有決策權，在參與大部分地區公共服務時亦只屬提供意見的性質，影響力十分有限，使區議會一直不受市民重視。

在區議會權責局限的情況下，市民傾向直接向立法會議員或媒體申訴地區問題，而不會利用區議員的代議人角色，區議員本身亦缺乏主動收集市民意見的動機。此外，政府亦沒有充分發揮區議會的諮詢及地區服務功能，在推行政策時，往往只由政府本身或與政策相關的諮詢委員會負責整個諮詢過程，很少與區議會合作進行諮詢，又絕少於區議會會議中收集區議員對政策的意見。

在香港的公民政治參與程度日漸提升的環境下，這種受局限的地區參與制度自然與市民的期望有所落差，加上資訊科技日益進步，市民自發組織制度外的政治運動的動機及效率不斷提高，架空各個地區參政機制，造成政府的管治問題。

發展有效的地區參與平臺

今屆區議會選舉創新高的投票率及市民投票取向，可見市民更積極參與政治，並期望能為區議會帶來改變，然而，沒有制度改革就難以帶來真正的變化。筆者期望社會將可聚焦探討區議會以至整個地區行政制度的改革，下放更多權責予區議會及地區架構，並推動多元化的地區事務參與平臺，以符合市民的公共事務參與及政治參與需求。

最後，特別一提的是高舉本土旗號的激進民主派，如人民力量、熱血公民、社民連等全軍覆沒。相反，「務實本土派」的新民主同盟，成為得勝率最高的政黨，16名參選人當中有15名成功當選，其中更有多位首次參選的年輕人。這反映在「後占中」時期，本土及年輕的形象得到市民認同，但激進的政治手段卻漸漸失去市民支持。因此，政府在檢討區議會職能的同時，是否能夠把握民意，發展和平理性的地區參與及政治參與模式，將是政府重拾管治權威的一大挑戰。

作者簡介：

蔡柏熙是北京港澳學人研究中心研究員、社企創辦人。

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刊登於《明報》 2015-11-26

此前本中心曾撰寫的〈左右為難的中聯辦〉（點擊閱讀原文查看）一文中，從組織角度談討了中聯辦在回歸前後的角色轉變。由於中聯辦身兼聯絡和助選職能之間具有內在矛盾，間接令中聯辦逐步喪失作為駐港機構應有的因地制宜的作用，同時失去建立中央在港人心中管治威信的機會。 其實，中聯辦只是中央於香港眾多決策機構的其中之一。回歸實施一國兩制雖已有18年，但香港政局的不穩卻屬常態。因此，當下我們實有必要重新審視整個中央對港的佈局，深思值得改善之處。

對港決策的「制高點」

在諸多對港的最高決策機構中，除了中央政治局常委掌握重大事項決定權、領導權，統籌全域外，2003年成立的港澳工作協調小組，充當議事、協調、政策規劃等角色。港澳協調小組由18個部門組成，首任組長為時任國家副主席曾慶紅，此後分別由習近平、張德江接替此職務。

港澳協調小組是中央治港的「制高點」，其層級之高、牽涉部門之多，加上各種公開檔案和官方媒體對其的定位，均可以反映出： 一、中央急切重新調整對港思路，提高決策層級，甚至由中央最高領導班子統籌對港工作，不再是局限於國務院港澳辦；二、中央政府將2003年七一大遊行定調為受外國勢力的煽動影響，並將香港社會視為與外國勢力角力的戰場。因此，2003年來中央積極提高在本港經濟、社會輿論、教育等的影響力，並重視市民對中共的態度改變。

港澳協調小組成立以後，中央在經濟、傳媒、教育等統戰部署，均比回歸初年更為進取。經濟上，除了CEPA安排外，中資機構也不斷進駐本港，例如恒生指數成分股由回歸初年大部分由本地及英資企業組成，到現在接近五成由國企、央企和國內民企佔據。在傳媒方面，2003年後對香港電臺的定位有所調整，各路傳媒機構老闆也受到籠絡（參見馬岳教授的研究，注）。而在教育上，國內著名高校也開放大量學額予香港學生，同時增加港青到內地交流的機會。

雖然泛民主派經常批評2003年後中央插手香港事務的策略，令香港政局有所惡化， 但平情而論，中央一系列對港政策的落實的確帶來了明顯的成效。根據港大民意調查結果顯示，2003年至2008年間，縱使泛民主派在區議會、立法會選舉大勝，但市民對中央政府的信任度不斷上升。

中央治港取態與港人信任的轉捩點

雖然2003年後香港市民對中央進取的治港態度反應相對正面，並在2008年時在國力彰顯同時達到新高，但隨後港人對中央的信任度卻在2008年以後逆勢下跌，幾乎回落至回歸初年水準。為何中央同樣的政策偏好，在2003年至2008年間能夠拉攏民心，而近年來卻再次提出「人心未回歸」的問題呢？

首先中央對港態度轉趨強勢。自1978年成立港澳小組直至回歸都頗為順利，但由於近年國力富強，都使得早年國家領導人批示「必須深入調查研究，實事求是，一切工作都要從當地實際情況出發，不能照搬照套內地的做法」的精神被日漸淡忘。2007年，人大常委會作出2017年可以實行普選的決定後，隨著2017年普選承諾的臨近，中央政府開始摒棄過去韜光養晦的取態，大力扶持建制陣營，希望藉此以強勢方式領導未來香港政局，為普選作準備。

態度強勢也體現於對持不同政見者的排擠上。2010年政制爭議一役中，不少溫和泛民的政黨及其支持者都寄望「破冰會面」能讓溫和泛民主派被納入中央的特首人選之中。爾後，友好和信任非但沒有如期而至，相反，中聯辦及建制派更緊鑼密鼓圍剿泛民陣營，連曾為政改出力的民主黨也遭受追擊。

此外，回歸早期中央政府以及其駐港官員都甚少公開評論香港事務，相比之下，2008年後，國家主要官員以至國內學者對香港的公開言論不斷，一些議題公開發表前並未充分評估香港社會的觀感。例如，在去年政制爭議的敏感時期，中央突然發表「一國兩制白皮書」，表述中央對香港擁有「全面管治權」的觀點，特區政府高層、本地政團即使都知是舊酒新瓶，但用字及表述方式既沒有取得共識，且容易引起非議。

中央政府對地方事務作出評價，本是無可厚非的。但是，這些公開言論中離不開「加強管治」等帶有中央試圖收緊香港自治權力意味的字眼，引來不必要猜測，難免會使港人感到「一國兩制」、「港人治港」等既定原則受到衝擊，影響港人對中央政府的信任。而對於中央來說，加強管治非但難以帶來預期的和諧穩定效果，而且對中央的管治威信弊多於利。

建立中港關係的制度基礎

2003年後，中港兩地民間交流雖然隨CEPA協議而有顯著增加，但車水馬龍並沒有促使兩地人民相互友好。一方面，受境外、境內的劃分，及互聯網環境和媒體之間的區隔影響，兩地仍存在較大的文化差異。另一方面，中港兩地社會並未顯出充分的尊重和包容。內地民眾仍視香港為旅遊、購物之地，難以設身處地感受香港市民所思所想，對內地媒體、評論員對香港的抹黑並無足夠辨別能力。與此同時，本地媒體也時常大字標榜內地各種社會問題，但本地輿論則鮮有深思香港在國家的發展大潮中的定位如何。試問在這種存在隔閡、針鋒相對的社會輿論環境中，兩地民間又如何加深瞭解，互相體諒和尊重？
近來，「去殖化」的概念成為了當局及建制派的新寵兒。對於2003年以後中央調整政府思路，有人認為是姍姍來遲，也有人認為是破壞高度自治的起點。但不管「去殖民化」命題的真偽性，現時中央與香港關係顯然還有很多需待改善之處，尤其是政見不同的各方如何彼此包容、自我克制，已成為準確落實「一國兩制」的關鍵。如果說香港要防範右傾的港獨主義，那麼同時也應該注意不應盲目左傾。「高度自治」並不等同於中央在香港事務上缺席，只有不斷完善獨特的中央與地方制度——「一國兩制」，才能營造良好中港關係，為未來普選討論開路。

 作者簡介：

林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學—倫敦政經學院雙碩士；陳嘉欣是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學碩士。

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刊登於《明報》 2015-11-05

本年8月由立法會秘書處資料研究組發佈的《香港旅遊業》的研究簡報，形容香港新景點「無以為繼」。與之呼應，訪港旅客有轉淡之勢。香港旅遊發展局的數字顯示，2015年9月份來自內地旅客訪港人數對比去年同期減少4.7%，而2015年首3季的酒店入住率和過夜旅客的跌幅率分別為5個百分點以及4.8%。一股衰退的憂慮彌漫著香港旅遊業。從外部環境上來看，香港旅遊業確實迎來了「內憂」和「外患」。

「內憂」是指來自於內地各城市的挑戰。根據國家統計局資料，近10年以來內地居民境內旅遊總花費增幅達5.73倍，而同期香港實施個人遊後的增幅卻遠不及兩倍。在景點方面，北京除了歷史名勝、博物館以及2008年奧運後留下的系列場館，更有結合文化產業的798藝術區；受益于高鐵的發展，上海與浙江、江蘇形成長三角旅遊景點群，而2010年的世博會以及擬于明年開幕的上海迪士尼，可算直接衝擊香港的會展旅遊和樂園景點。在購物方面，相比起香港劣質貨品、反水貨客運動，日益發展的電子商務和自貿區，儼然是滿足內地旅客外來產品需求的新寵兒。

「外患」即源自於其他國家的競爭。近年來，日本、泰國、法國、美國、韓國、澳洲等地成為了國民的熱選。隨著各省開通愈來愈多的直航航班，加上眾多國家簡化內地居民的簽證手續，出境旅遊自然成為旅客的不二之選。雖然「旅遊文明」的宣導語在內地各大機場隨處可見，但並不減其他國家對內地旅客的歡迎熱情。甚具諷刺意味的是，中日關係如此微妙的背景下，「十一」期間有日本商家以中文標識「喜迎國」，歡迎中國旅客積極消費。

走出傳統發展模式攜手共建香港形象近

年來，有關香港旅遊的各種醜聞在內地輿論中熱議不斷。一石激起千層浪，內地遊客在香港購物時發生爭執後被毆打致死一事，引起了內地眾多筆伐。這些輿論對香港旅遊業可謂有害而無利。誠然，加強監管、塑造口碑以提高香港旅遊形象、重拾旅客信心，是復興旅遊業的不二之選，但是當下更為迫切的，是提高香港旅遊業的競爭力。維多利亞港、太平山頂、星光大道、海洋公園、迪士尼、昂坪360等熱門的旅遊景點都已有約10年或以上歷史。開發新的旅遊景點涉及土地、交通、環境等政策範疇，需要深謀遠慮，並由此達成社會共識。

產業間融合是其中一種可考慮的產業發展思路。業界以及政府相關部門應考慮如何將旅遊業結合優勢產業的發展，發展出別具特色的香港遊，在「旅遊＋零售」的模式上另闢蹊徑。例如，結合教育產業，創立吸引海外學子的遊學模式，或與文化及創意產業結合，創出標榜香港的殖民歷史文化及天然地質生態景觀的旅遊路線。

此外，「一帶一路」、港珠澳大橋等均是香港旅遊產業難得的歷史機遇，除了增加交流機會外，還可促進相應的合作專案，例如三地聯建的旅遊網站、設立珠三角交通一卡通等，優化旅客的旅遊體驗。對於不久之前確認在經濟上「適度有為」的政府來說，引導旅遊業的發展將是政府發展經濟的一大範例。

旅客口碑是城市的名片。香港整體印象是由每一個香港市民所維護的。旅客激增對社會承受能力帶來的挑戰當然是重要的方面，但這並不應構成對他們進行人身攻擊的理由。經歷多次社會運動的打擊後，兩地居民之間關係已相當微妙。不論旅遊業的支柱地位會否因衰退而撼動，但是社會應認識到，旅客印象直接傳播港人聲譽，並與港人利益休戚相關。

作者簡介：

吳舒景是北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問。

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