刊登於《明報》 2015-10-26本文經作者二次修改

近日，政務司長批評議會內的政黨，指其對政府提出無理要求。所謂無理要求，無非是政黨以「離地」和「民粹」倡議取代提出實質可行政策，這一方面當然是政黨面對弱勢政府和選舉壓力的正常舉措，另一方面也是反映了香港現行政黨制度的不成熟。民粹可以理解，但是當民粹成為一種普遍的政治文化，就會大為影響管治的質素。

香港作為民主政治後發展地區，政制民主化與政黨發展之間可謂有著不可分割的關係。回顧歷史，本地政黨在港英政府開始引入代議政制後才逐漸產生的，自1990年代初港同盟成立至今，政黨發展才經歷了廿多年。由於政黨政治起步較晚，加上回歸後政治空間擠壓，以致香港本地亦很難找到具規模且相對「成熟」的政黨。正因為發展不成熟，也令市民難以建立對政黨的信心，造成惡性循環。

香港的「半政黨政治」
所謂政黨體系（political party system），在漢語學界亦慣常地被譯為「政黨制度」，主要是指隨著政黨的出現而逐漸發展起來的一種既涵括各黨派間相互關係的總和，也反映政黨與政權間之關係網絡或結構的政治系統（邁克爾．G．羅斯金等：《政治科學》）。然而，現時香港的政黨政治卻呈現為一種頗為獨特的現象：「半政黨政治」。用劉兆佳教授的話來說，目前建立在港式「半政黨政治」基礎之上的這套政黨體系是「一個不完整的，甚至是『殘缺』（stunted）的政黨體系」。這所謂「『殘缺』的政黨體系」，在內涵上其實與美國政治學者邁克爾．G．羅斯金教授等人所提出的「易變或不發達之政黨體系」是具有實際指向的一致性的。在後者的理論體系中，「易變或不發達之政黨體系」通常出現在新建立的和不穩定的民主政治中：所謂「不發達」，即政黨體系尚未形成完備；「易變」，則是意指政黨體系的「混亂」狀況，具體表現為政黨的成立和消亡迅速，政黨經常是使政黨領袖贏得選舉的工具，沒有具體的計畫和意識形態。而返回到香港的政治現實，我們通過對照考察不難發現上述之「易變」和「不發達」的情況在香港現行政黨體系中多有深刻的體現。例如：泛民主派公民党，黨內明星之間各自為政，政黨理念不清晰；其他不少以功能組別議席為核心的政團也形同鬆散的利益同盟，並不構成成熟的政黨理念。不得不說，香港目前這種「『殘缺』的政黨體系」除具有其自身的獨特性以外，亦造成了不少消極影響。

應適當讓政黨分擔施政責任
首先，香港政黨在現行政治體制下無法取得執政黨的地位。根據《行政長官選舉條例》第31條的規定，在行政長官選舉中「勝出的候選人須聲明他不是政黨的成員」。在此種政制設計下，行政長官不能有任何的政黨背景，甚至行政長官公開表示支持某個黨派亦是被嚴格限制的。應該說，行政長官選舉條例所設置的這種禁止性規定在實際上已經排除了政黨奪得執政權而成為執政黨的可能性。根據香港目前所實行的這種「無執政黨的政黨制」，嚴格意義上來說，所謂「建制派」也是在野黨。缺少執政黨造成了行政長官在現行體制下往往不能獲取本應基於其政黨背景而能得到的政治支持，進而在一定程度上加劇了行政機關的弱勢地位。回歸以來3任政府，在推動立法時都面對不少阻力；而這些反對聲音不單來自泛民主派政黨，也包括建制派政黨，而且由於政府無法確保在立法會取得足夠支持，往往傾向於回避處理具爭議的政策，結果導致回歸以後雖然經歷多次選舉，但市民翹首以待的重大施政改革，始終是「雷聲大，雨點小」，大量法案被擱置或押後。而且立法機關政黨在沒有機會執政的前提下，施政建議可以只流於口號或理念；從不需要站在執政角度，負責任地考慮如何處理不同持份者的需要，讓建議並非離地的空中樓閣。尤其是選舉壓力，令政黨更傾向以「謾駡」和「口號式建議」來取代實質政策建議及各方遊說，快速地換取傳媒曝光，讓市民感受到政黨對施政的影響力。

除了政黨缺少施政承擔外，因著香港議會選區過大和選舉制度，令香港政黨出現「碎片化」的狀態。通常「碎片化」（fragmentation）現象指「進入議會的政黨愈來愈多」（理查德．岡瑟等主編：《政黨與民主》），主要表現為議席及選票的碎片化，它往往反映政治體內部由於尚未形成多數黨而導致了體系的不穩定。據此，參考美國學者G．薩托利教授提出之政黨制度分類標準，筆者傾向于將香港現行的政黨體系歸類為「溫和多黨制」。香港的這種「溫和多黨制」，正好處於「兩黨制」和「數目多而兩極化的多黨制」之間，雖不至於出現「極端多黨」的後果，但內部所同時並存多個相關性政黨卻大為降低了政黨體系自身的穩定性。香港現時的情況可謂是「彈丸之地而政黨林立」，僅進入立法會的政黨就達到9個之多，但由於規模普遍不大且資源缺乏，本地各政黨均曾不同程度地經歷過拆分和整合。光從直選議席的選舉振幅（electoral volatility），香港立法會選舉長期在7至9之間，遠高於世界不少成熟民主政體3至5。這間接反映選民的投票行為和議會政黨議席數目變動不穩定；再者往往振幅愈大，也反映政治光譜中的裂隙（cleavage）愈複雜。

應重新檢視政黨政治的意義
對於出現上述種種情況的憂慮，其實早在《基本法》草擬過程中就已經有委員提出過。在第四稿及第五稿的討論過程中有委員曾經提出「類西敏寺」和「立法機關為選舉委員會」的做法。前者是透過立法機關選舉產生的多數党黨魁出任行政長官或政務司長；後者是建議行政長官的選舉委員會或以後的提名委員會由立法機關議員出任。其實兩者都是試圖利用選舉為行政與立法架設修補相互關係的橋樑；而且，提供執政誘因也會促使政黨從內部完善其人才培養、政策遊說、執政理念等。

在基本法草擬期間及回歸初年，政黨政治一直被視為會導致社會「政治化」的禁忌。然而在過去的一年，香港由於政制發展問題導致社會進一步撕裂，大量管治問題積壓，可以說政制發展步伐已無法跟上管治需要。在目前短期內不太可能重啟政改的情形底下，與其讓香港政治生態繼續糜爛，何不重新審視政黨應扮演的管治角色，為政黨政治鬆綁。當今天香港政治已經成為不能回避的時候，也只有將問題納入在制度化的框架內，妥善理順行政立法關係，尤其是填補政黨體系中的缺口，方能改變政黨及政客們的劣質行為。

作者簡介：

黎沛文是深圳大學港澳基本法研究中心講師、北京港澳學人研究中心研究員、法學博士；林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員。

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