刊登於《明報》2015-10-13

隨著兩岸四地交流日漸加深，生活在內地的「境外人士」人數大幅上升。根據第六次人口普查資料，現時在境內超過3個月的「境外」居民共有42.6萬人，其中香港居民共有23.4萬人。在中港澳三地交流日深過程當中，「境外人士」已逐步成為突出的制度問題，折射出港澳人士難以在國內定位其國民身分。

「境外人員」是殖民地歷史下，內地為了分類港澳臺及國外人士所遺留的標籤。回歸後，國家在人口管理上並沒有隨之更新。回歸祖國18年來，數以十萬計的「境外」公民在國內面對的生活、就業、退休、醫療等各方面的困擾，束手無策。

「超國民待遇」「外國人待遇」並存格局

香港回歸祖國已近20年，港人在內地的權利現況是「超國民待遇」與「外國人待遇」並存。一方面，港人在某部分政策待遇與外國人看齊，僅僅自由出入境安排已無法滿足及應對港人在這些政策範疇上的需求。隨著首批申領的通行證陸續到期，不少在內地開立帳戶甚至購買房產的港人，在證件到期之時都要面對「證明我是我」的問題。雖然當局推出新一代通行證，但仍是治標不治本的制度安排。另外，不少國營、私營企業人力資源系統根本就無法支援通行證與國內居民身分證號碼數目不同的問題，變相排拒港人應聘。相比近年內地居民持有二代身分證所帶來的各種新時代便利，但港人仍要在辦理各項手續時提供通行證影本，而且高鐵網路購票後卻仍要在售票視窗排隊領票，形成鮮明對比。

與此同時，港人身分的「超國民待遇」也常引起國內居民的不滿，造成制度隔閡。《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》下給予港人投資上的優待，造成市場不平等的競爭條件。另外，相對于內地尖子為博取入讀著名高校機會的龍爭虎鬥而言，港生入學要求卻相對簡單。也正因入學要求上差異，本港不少企業人力資源部門不見得會將在同一所國內著名高校畢業的港生和國內學生的資歷及能力看齊，令近年不少於國內高校畢業的港生回港後，為了就業需要而在港額外報讀碩士學位課程。

參考港英時期的「入籍」制度

回顧歷史，上世紀宗主國與香港殖民地並不存在「境外人員」問題的土壤。香港自開埠以來至1961年一段長的時間內，港人與英國本土出生的人一樣被視為英國臣民，可以自由進出及居留英國本土。但由於上世紀1960年代英國有大批亞非殖民地人士湧入，當局便於1962年的《英聯邦入境法令》始逐步收緊入境條例，英聯邦地區人士不再享有進入英國本土的權利。

不過，英國仍然保留了入籍通道。任何人只要合法取得英國簽證並連續居住一定年限後，按程式申請英國國籍，均可享有相當於本土公民的身分和權利，包括投考公務員、參加軍隊、參與地方選舉等。當然，以上安排是以英國當局並不限制國民擁有雙重國籍為前提的，只要符合逗留和居住條件，理論上不論國籍的任何人都可以成為英國公民。 與之相應，英國在1970年代起設有一套與其人口政策相配合的社會福利制度。上世紀1960年代，英國曾就英聯邦人士的入境問題在國會轄下的委員會中進行辯論。該場辯論中，支持繼續批出英國公民權的意見認為，不少移居到英國本地的人口能夠填補了當地低下基層職位空缺，並服務少數文化的社區需要。不過，該場辯論最終取消大部分英聯邦人員自由進出英國的權利。出於對本土和外來間文化衝突的憂慮，當局也設置相應的社會福利、教育、醫療等的制度安排，確保成功入籍的移民能逐步融入本地社區，在英國這個「大熔爐」中安居樂業，讓其下一代產生英國的國民認同感。

港人在制度上「超國民待遇」與「境外人士待遇」的雙重身分所帶來的公平性問題及生活保障問題，是當前重構港人國民身分中不能回避的課題之一。在一國兩制下，在內地港人尚缺乏一套制度化的「入籍」安排。究竟港人應如外國人在制度上有清晰劃分？還是一視同仁享有國民待遇？這問題仍沒有清晰定論，中央、港府與各部門需要有一致的思路。

重思港人的內地角色消除國民身分制度壁壘

筆者認為有必要逐步破除「境外人士」在不同政策範疇不一致的現狀。不論是現時部分內地港人建議為港人發放戶籍地為香港的居民身分證，還是議員建議港人可以投考公務員、參軍也好，中央政府與特區政府都有必要共同協商，尋求一套兩地適用的管理制度。香港市民的國家認同尚待時日，不過，若以制度化方式確立香港居民在國家中生活、就業、就學的權利，其實便相當於確立了香港人的國民身分。

上文為北京港澳學人研究中心《2015-2016年北京港人生活狀況研究報告》的部分內容

作者簡介：

吳舒景是北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問，林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、資本管理公司董事，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長。

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