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刊登於明報 2017-02-22
葉健民教授在2月10日《明報》曾談到自己在「民主思路」一段日子後的感受，他認為溫和派在當前形勢中顯得格格不入，所以溫和派應努力爭取反對派信任，不過於聚焦中港矛盾，促進香港內部相互理解。在他眼中溫和派的整體對策應該是選擇堅守，「保留着對話的選項」，靜待時局流變。
教授的分析，筆者認為值得商榷。在剛過去立法會選舉中，整個「溫和派」是否真的鎩羽而歸？提到「溫和派」，絕沒理由將泛民的民主黨、工黨排除在外，也沒理由忽略吸收了大量中間選票的建制派的新民黨。後者在公眾的形象是專業而溫和，並非全然「一面紅旗」的左派。因此，按筆者理解，葉教授所言的「溫和派」，應該是政治立場處於建制和泛民之間的「中間派」。
不論香港的政治光譜何其多元，中間勢力仍有相當的生存空間。選舉的要義，畢竟還是在於如何取信於民。葉教授所指「溫和派的大敗」，更準確地應說是個別中間政黨的不成熟，沒有給予足夠時日讓市民理解他們的立場，選舉拉雜成軍。其實市民更關心的，是中間派堅守何種的公共價值與中央對話，而非僅僅倡議「保留對話選項」。
一、不要奢望中間立場能取信兩派
中間派標榜自己的存在價值在於「保留對話選項」，但其實泛民本身就擁有與中央對話的基本籌碼：議席、動員能力。中間派至少要擁有選民基礎，方能以香港政治領袖的角色，成為影響中央對香港管治的關鍵力量，進而動搖建制派在中央心目中的地位，這可謂「建設性反對派」的雛形。
中間派經常代入自己的主觀願望，企盼擔當聯繫各黨派的角色。但試問建制泛民各黨派能容與中間派妥協，把自身政治影響力拱手相讓？這不是試圖打破兩大派系多年來辛苦經營的對抗局面，砸自己的政治飯碗嗎？選擇以中間立場參選，本就是建制和泛民的政敵。
顯然，在中間派擁有堅實的民意基礎前，各方只會試圖與中間派劃清界線。建制派直指中間派不夠「根正苗紅」，泛民主派同樣指斥中間派是「民主叛徒」。坦白說，沒有選票、沒有執政權力，憑什麼溝通？現時中間黨派面對其他政見時不敢「亮劍」，錯失諸多展示自我的時機。雖然中間派主張央港溝通，但卻在一國兩制問題上含糊其詞，顯然難以打動選民投下其神聖一票。
我們必須認清中間派的存在價值，從來就不是獲得兩大陣營的認同。一味強調與各方對話，並不會為選民創造任何價值。與各界築橋，從來都是政府（無論中央政府還是特區政府）份內事。
二、價值溫和不代表畏首畏尾
筆者同意教授之言，今天中港關係具有多元性，不僅僅是政治議題，需要謹慎處理。這些涉及經濟、民生甚至衛生等範疇的問題，在其政策制訂過程中，少不免會有針鋒相對。
在過去兩年的中港矛盾中，中間派除了息事寧人之外，何曾嘗試破局？剛過去的選舉中，「民主思路」的參選人對建制、泛民的攻擊都是不痛不癢的。就連對於中央及其對港部門的一些不妥當之處，也鮮有據理力爭。相較之下，誰可曾見過以三角戰略（triangulation）為價值理念的英國自由民主黨（Liberal democrats）對其他政黨手下留情，唯恐開罪對方？葉教授息爭止紛的倡議，並無法給予中間派的從政者在政策爭辯中獲得成長。就算按教授的說法，在多個涉及中港政治矛盾的環節上展開細緻研究和討論，但事實上，不論是親商界的智經、親建制的團結香港基金還是親本土的本土研究社等智庫，都會認為自己研究報告全面中肯。
筆者認為，中間派的社經政策立場應該是溫和左翼，而政治立場上則審時度勢，在溫和建制與溫和泛民之間謀求平衡。當政府總是對存有爭議的法案「霸王硬上弓」，中間派就應當機立斷、敢於批評。當立法會屢次在「一地兩檢」上喋喋不休，而西方卻有不少妥善處理跨境鐵路司法管轄區問題的先例時，中間派何不促成兩地政府與立法會就此事達成共識？當某些建制支持者一再動員對記者及泛民人士作出暴力行為時，自認為可以取信「天庭」的中間派，是否應該對上述不文明的組織訪京時受高規格接待明確表達不滿，以示對劣行的不滿？只有當政府、建制和泛民受到中間派壓力，讓市民看到更心儀的選擇時，中間派才會成為左右大局的重要勢力。
價值立場溫和，並不代表手段的畏首畏尾。在緊張的社會氣氛下，奢望以親善各派的形象來博取市民信任，未免過分理想。
三、中間派肩負深化一國兩制責任
回歸近20年以來，香港社會撕裂，政治光譜愈拉愈闊，這既有選舉制度因素，也有歷史成因。自「八九」以來，香港對於中央的態度長期存有裂隙，猶如中央和泛民間的「心魔」：中央方面長久以來無法置信於泛民；泛民方面視對方為極權者，與其「站隊」就如同與魔鬼交易。這種偏見甚至使泛民在分裂國家的獨派面前仍不敢公然回駁，為一國兩制背書。
我們應該堅信，大多數香港市民早已厭倦建制泛民間的持久戰。民主普選希望的泯滅，和對傳統政黨、一國兩制的失落感，讓部分選民只好寄望於標新立異的本土派，使其在立法會中割據一方。
妄圖分隔國家與香港，並無助於香港的政治與經濟發展，只會坐困愁城；而主張完全融為一體，令香港失去獨特性，同樣是死胡同。如果說本土派在政治立場上主張中港區隔，而建制派主張中港融合，那麼中間派就應當在怎樣看待國家、共產黨與香港的問題上有所主張。借助政治上的中性定位，中間派應具備戰略眼光，站在溫和左翼立場，積極爭取兩地經濟社會的良性互動，為年輕人尋求更好的發展空間、為窮困基層謀求實在的福祉、為中產守護香港的核心價值。
中間派若然單憑假借北京當局良願便能在香港本地順利獲得政治支持，無疑是癡人說夢。筆者始終認為，在當下左右撕裂的持久僵局中，奢圖「溝通各方」的打法，不止是對中間派錯誤的詮釋，更是無法從傳統建制泛民的思考框框裏跳出來的老舊想法。
中間派應當更積極主動地投入到爭議中，採取埋身肉搏的積極打法，明確自身的價值、展現務實的一面。只有如此，一國兩制方能以一種嶄新互動方式運作，打破長期割裂的政治死結，擔負起中間派的時代責任。
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刊登於明報 2016-12-22
自佔中以來，香港本土思潮興盛，一時間，右翼民粹主義和極端愛國主義之間非黑即白、是敵非友，意識形態對立壁壘分明，恍如置身文革。相當一部分港人對內地產生厭惡、猜疑的觀感，既讓人倍感意外，也是當權者相當不願看到的。這樣的香港，讓曾經自詡理性中肯的港人感到無所適從。
昂首未來，即使政改失敗後有言「民主回歸的理想幻滅」，但我們依然要務實地在暴風雨中砥礪前行，尋找一國兩制的出路。從商人、政務官，再到專業人士治港，特首一職呈現出3種截然不同的領導風格。一直以來，到底何謂「勝任」的行政長官，卻是無論哪個陣營都沒有說清的真空地帶。
修復社會撕裂、整合各方的政治智慧
過去4年多，香港在政治紛爭中大傷元氣，一個能夠在左右夾縫中修補撕裂的特首，大概是港人所翹首企盼的。此次有意參選特首者陣容鼎盛，為歷屆所僅見。這些有意參選者僅從修補裂痕、協調各界的能力而言，各界眾說紛紜。
退休法官胡國興政綱直指要修補社會裂隙，自覺對社會議題有中立判斷，但又言「若年輕50年必參與佔中」來討好年輕人。而作為現屆政府官員的財政司長曾俊華是少數不聯署「反佔中」的主要官員，他言道「只要有你們繼續與我同行，又何懼前路新挑戰」，氣場有如眾望所歸。兩人的路線及賣點，明顯是要討好絕大多數對政府失望或支持佔中的港人。不論上述定位會否導致失去建制支持，但終究無助於修補撕裂。現時坊間盛傳立法會前主席曾鈺成將成為曾俊華選舉班子中的重要智囊；擁有曾鈺成的坐鎮，無疑令社會對曾俊華協調建制泛民、重啟政改的能力看高一線。
至於政務司長林鄭月娥和新民黨主席葉劉淑儀，不少人認為她們將承接現屆政府強硬作風。林鄭在過去4年間，棱角突出，一貫「好打得」的硬派作風。相對而言，她身為現屆司長，政綱理念並不突出，政策傾向較為保守，無疑是繼承現有政府路線的最佳人選。但是對於如何修補社會裂縫，解決過去4年多浮現的社會矛盾，仍有待她在未來數月向市民說明。
至於早前辭去行政會議職務的新民黨主席葉劉淑儀，林鄭、曾俊華相較而言皆為「政圈晚輩」，在資歷經驗可謂略勝一籌。不過葉劉以重振綱紀為參選政綱，無異於觸發爭議。回想當年力推23條的她，與泛民主派之間陷入僵持狀態。倘若23條立法再次推上議程，依今日之勢定會惹來軒然大波，激起的激進本土乃至整個泛民的強烈反應，難免需要隨時防範諸如佔中、新年旺角事件等行動。對於個別對港部門及北京當局而言，港獨如鯁在喉，國安法無疑是解「獨」良方，於此葉劉似是最佳人選。但筆者始終認為，港獨問題需要對症下藥，國安法治標不治本（篇幅所限，在此不便贅述）。不難預期，下屆政府若然再以強硬方式重推23條或政改，必然再次觸礁。
汲取過去教訓，梁政府開局之初便「霸王硬上弓」，出師不利，尤其在國教挫敗後威信大失，可謂開局貽禍，下屆政府值得以此為鑑。處理政治問題不止是要選擇良機，更需要考慮港人能夠接受的方式。無疑，來屆特首要領導政府，必須有調和各方的政治手腕和政治智慧，謹言慎行、求同存異。只有這樣，才能逐步調和社會矛盾。
敢於觸動政經結構矛盾的膽識
筆者認為，特首應具備另一項能力，是能夠在香港政經的困頓中破局。2012年，香港市民也曾對梁振英貼近基層民情而產生好感。當年他提出的政綱中有不少深得人心的政策：解決貧富差距、退休保障、成立文化局及至創新科技等。只是無奈這些宏大藍圖卻需要成熟的政治手腕和廣泛的管治威信來促成，難度甚大。
不止港人期盼改革的早日來臨，從中央政府及國家領導人多次提到本港的「深層次矛盾」以至近日「綜合施策」之舉動看來，其實都沒有忽視香港的政經結構背後強大既得利益集團的問題根源。以社會主義起家的共產黨，對於既得利益集團如何透過資本主義制度主宰政經命脈可謂深諳於心。所謂「經濟基礎決定上層建築」，在現行制度下的既得利益者既是維護社會穩定的中流砥柱，也是窒礙社會改革的中堅力量。香港的既得利益集團透過自身影響力左右對港部門判斷，虛構事態或者利用傳媒左右輿論，皆非新鮮事。
香港改革寸步難行，中央政府與本港市民恐怕同樣深有體會。以2012年特首選舉前夕為例，當民調都指向更貼近香港市民普遍意向的候選人時，中央政府便順勢而「換馬」，然而「地產黨」卻讓其難堪低票當選。
勝任不止是忠誠
筆者認為，論誰是中央政府眼中「勝任」的特首時，不應只看特首人選的「忠誠」，並以此推斷中央「亮紅燈」的一切理由。根據往績，中央是會視香港整體民意行事。細想，當前泛民主派、建制派及至對港部門，有多少與工商界有千絲萬縷的關係？在所謂傳統愛國左派和工商界人士中，又有多少與香港市民和中央政府同心同德，以香港大局為重？當前選舉委員會的1194人，真能夠簡單二分建制和非建制嗎？中央關心的忠誠不應只是對「阿爺」的忠誠，更是對香港長遠根本利益、市民大眾福祉的忠誠。
毋須贅言，香港深層次的政經結構矛盾加深只會激化社會撕裂。近年來香港競爭力下降是有目共睹的。產業單一、階層固化、公共財政二次分配失靈，就連政制改革舉步維艱，青年人看不到前途、苦無出路，無疑只會讓民粹政治愈演愈烈。參選人若真有「平天下」的胸懷格局，就不應虛與委蛇，討好既得利益集團，以保守、無為而治的施政理念來粉飾太平。
有人指出，來屆特首應以「有效根治港獨問題」作為基本的任職條件。然而，我們追本溯源，港獨只是政、經、社根源矛盾的表象，將「獨瘤」推諉於既有制度的受害者青年人的身上，只會於事無補。
下任特首既需要有寬廣的胸襟來包容異己，也需要對既得利益集團軟硬兼施。所謂不破不立，能夠瓦解制度的陳年痼疾，大概是對下屆特首最重要的考驗。當下香港此局誰人合適？筆者會說，此人需有明代「救時宰相」張居正的智慧和魄力，能夠長袖善舞、與狼共舞。
作者林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員，吳舒景是北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問
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刊登於明報 2016-10-05
在早前結束的新一屆立法會選舉中，地區直選的選民登記人數、累積投票人數以及投票率均創下了歷史紀錄。這正好說明，市民對香港近年政局的普遍不滿已經到達一個臨界點，許多人都希望藉手中選票改變現狀。同時這也預示着，由政治冷感轉變為熱中政治的香港將繼續整體步向政治化社會。
對於立法會選舉的結果，人見人殊，有很多不同的分析版本。筆者認為，其中較為值得注意的一點是本次選舉所帶出的香港政治碎片化問題。參照美國學者拉里．戴蒙德（L. Diamond）等人《政黨與民主》一書的界定，「碎片化」（fragmentation）主要是指進入議會的政黨愈來愈多，具體表現為議席的碎片化及選票的碎片化。
議席碎片化和選票碎片化
（1）議席碎片化，主要表現為立法會內部的政黨組成愈趨分化。經統計可知，進入新一屆立法會的政黨已超過10個。建制派代表有民建聯、經民聯、工聯會、自由黨等，傳統泛民代表有民主黨、公民黨、社民連、人民力量等，本土／自決代表有香港眾志、青年新政、熱血公民等，整體數量已超過上屆立法會。而且這種現象本身也是不正常的，在諸如踐行完全比例代表制的威瑪德國以及蘇聯解體後的早期俄羅斯均曾出現過類似情况。
（2）選票碎片化，突出表現為雖然建制與非建制陣營雙方在立法會內的整體力量對比格局並沒有大的改變，但非建制陣營內部卻發生了重大變化——新增了6個本土／自決派議席。由這6席所代表的本土／自決力量在本次選舉中從傳統泛民處切割了40萬選票，比如新界西選區「票王」朱凱廸的8萬多票就是主要從謀求連任失利的李卓人、馮檢基處吸收過來的。那麼，這40萬選票是什麼概念——佔了全港地區直選累積投票總數的19%，也就是說每5名選民中就有一名支持本土／自決。這反映，本土／自決派已然成為了香港社會不可忽視的一股政治力量，未來不僅會在立法會中與建制、傳統泛民形成鼎足三立之勢，而且也會導致非建制力量內部的政治光譜進一步拉闊，選民將被分割為分別支持傳統泛民、激進泛民、本土／自決、港獨等不同陣營的多個零碎群體。
碎片化政治的成因及其影響
概而言之，香港之所以出現碎片化政治而且呈漸趨嚴重的態勢，與政治體內部尚未出現多數黨並形成穩定的政黨體系有莫大關係。一般認為，碎片化的程度能夠反映政治體的政黨體系模式。當碎片化程度較高時，政黨體系可以被界定為有限的或者適度的多黨制；而當碎片化程度達到極高時，政黨體系就可以被界定為極化的多黨制。我們基於上述認識並結合政治學者薩托利（Giovanni Sartori）所提出的政黨體系分類標準可知，香港目前的政黨體系已經可以被歸類為「極端多黨制」。對於這種帶有自身特色的不完整政黨體系，又可以稱之為：港式半政黨政治。
而深究香港之所以生成這樣一種不完整政黨體系的緣由，筆者認為，它除了內含社會分化、社會矛盾激烈化等深層次原因外，更多的則是源於香港目前採行的涵括功能界別選舉、比例代表制、最大餘額法加黑爾基數當選基數計算方法等特色元素的選舉制度。
世界各民主社會的發展經驗表明，碎片化政治下，政府要實施有效管治是異常困難的。為此我們可以預見的是，在新一屆立法會任期內，特區政府要想扭轉目前困局迎來政通人和，幾乎是不可能的。而且，由於非建制力量繼續掌握立法會全體總數及分組表決的關鍵否決權，未來4年議事規則的修改亦難有希望，立法會恐怕也將要繼續飽受拉布的困擾。
政局變化為香港管治帶來新挑戰
不可否認，本次立法會選舉的最大看點就是本土／自決力量的異軍突起。其在引出香港政治碎片化加劇的問題之同時，亦將為香港的未來管治帶來新的挑戰。在此不妨做一個簡單預測：隨着本土／自決派當選者履任議員，自決、港獨等極端主張也將堂而皇之進入立法會議事堂，屆時勢必會在社會形成示範效應，最終使得激進本土及港獨勢力進一步蔓延。未來4年，香港不僅街頭暴力社運會持續增加，社會亦將進一步撕裂。面對諸如此類的嚴峻考驗，中央和特區政府負有維護香港繁榮穩定的憲制責任當然是責無旁貸，而生活在香港這個共同體中的每一名有識之士，不管分屬建制或者泛民陣營，豈不也應該放下成見為香港前途深思？
（作者按：本文原為筆者參加北京清華大學香港立法會選舉的有關問題與法理研討會發言稿）
作者黎沛文是深圳大學基本法研究中心講師、北京港澳學人研究中心研究員
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刊登於端傳媒 2016-10-03
德高望重的香港立法會主席曾鈺成的任期即將屆滿，新一屆立法會將在10月12日選出新任立法會主席，現時已公開表示有意競逐立會主席的有4位候選人。不論是傳媒、學界還是政圈，都一致預期經民聯主席梁君彥為中聯辦「內定」之立法會主席人選；而田北辰及謝偉俊議員則看似未獲「上大人」認可，形勢撲朔迷離。其中謝偉俊更在泛民主派宣布派出候選人競逐時，決定退出競爭，一副唯恐泛民主派突擊成功的樣子。
筆者對有意競逐主席的幾位候選人沒有任何傾向性。在本文中，筆者旨在指出，在當前央港關係下，作為議會多數的建制派，支持哪位主席候選人，到最後主席位置花落誰家，或多或少會折射出中央對香港政局的態度，影響市民對中央如何治港理政的看法。
「泛民主派也是建制人士」？
在今年香港回歸紀念之時，港澳辦主任王光亞曾表示「泛民亦是建制的一部分」。本屆立法會會期在10月正式開始，首次會議第一件事是選出主席，中央政府對港部門對此的表態和行動，將直接反映其對「泛民也建制」的真實態度。
主席人選有否將泛民主派議員的立場、利益和感受納入考量中，是體現「泛民主派也是建制派」的關鍵。對港部門應深思，如果本次立法會主席人選全然由建制派提出，而不考慮泛民的觀感，試問「泛民主派也是建制人士」的說法如何體現？倘若新任主席無法獲得議會內相當泛民主派的認可，又何從通過議會合作及跨黨派溝通協調而促成共識？
參考回歸以來的兩位立法會主席范徐麗泰及曾鈺成，雖然他們的親建制背景甚濃，但都得到泛民主派和公眾的普遍認可。新一屆立法會中，難覓能與過去兩位主席的政治威望相比肩的人選。如果新一屆立法會主席明顯沒有各黨派「眾望所歸」的人選，卻不出現任何競爭，這不是政圈奇事嗎？再者，目前社會相信新任主席終究是「西環欽點」的，如果主席的寶座是「自動當選」的話，相信泛民主派絕不會接受一個多屆自動當選、在民望上存有疑問的功能組別議員出任主席。
歷屆以來，中央邀請的立法會訪京團，是由主席進一步協調和聯絡，並擔任團長的。在新一屆議會政黨數量增加的情況下，協調難度恐怕只增不減。
應考慮下屆政府面對的政局
進一步看，主席人選對行政立法關係影響深遠。且看上屆立法會，曾鈺成主席雖多次被親建制人士批評對「拉布」過度寬容，但無可否認，大多數市民普遍認同曾鈺成主席的大多數裁決是公正、有理有據及符合議會程序的。可以說，他在建制、泛民中皆有威信，有能力強勢領導議會，推動有意義的議會立法工作。不過，由於本屆政府的行政與立法關係並不融洽，所以民望甚高的他有時也無能為力。
假如明年選舉後特首之位易主，權力的更迭會使來屆政府面對比以往更加複雜的議會，政經結構矛盾必然成為政治議程上不可迴避的部分。新政府在執政初期，為了提高民望，會首先回應普羅市民訴求，推出各項惠民政策。另外，為了挽回市民對一國兩制的信心，來屆政府也很可能會重啟政改。這些舉措對立法會主席的能力、威望必然有更高的要求。
當理解香港政局未來的走勢後，對港部門應慎思是否堅持下一屆立法會主席只問「忠誠」，堅決由未接受過選舉洗禮的人選擔任。若然對港部門一如外間盛傳「欽點」人選擔任主席，而該人背後與工商界及本地財閥的關係盤根錯節，將對未來四年香港管治帶來無可估量的風險。因為現時香港的政治、經濟和社會制度都急需改革，在此大背景下起用一個代表制度既得利益的功能組別議員為立法會主席，想必會引起泛民主派和公眾的疑慮和不安。
一方面，筆者憂慮對港部分「欽點」的人選是否有足夠的公共管理經驗、法律訓練，在遇事時能夠作出公正嚴明的裁決，化解議會危機；另一方面，沒有經過向普羅拉票過程的人選，在面對公眾和傳媒挑戰時，是否有足夠政治智慧給予一套令人的信服的說辭，維護議會尊嚴，也成疑問。
近年來，議會的種種亂象使立法會在公眾心目中的形象每況愈下。未來的立法會主席絕非位居幕後，只負責主持會議，或者調解立法會中的糾紛。筆者深信，多數市民也會期待主席能夠作為議會形象及威望的代表，可以緩和行政立法僵局，穩定大局。故此，這個關鍵位置值得仔細推敲，避免一子錯，滿盤皆落索。
林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長
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刊登於明報 2016-08-16
立法會選舉在即，許多政黨政團皆以「要求梁振英下台」（Anyone but CY）作主打議題，似乎是香港回歸近20年來唯一能夠讓建制、泛民和專業人士取得共識的一件事。回望梁特首過去4年的表現，其民望評分一路向下，與各政治勢力關係緊張。如果2012年選舉委員會是根據民意走向而把票「由唐轉梁」，那麼2017年行政長官選舉的結果也不難預見。
筆者在此不談梁特首的功過得失，只想指出一個實質性的問題：假設梁振英並不獲得連任機會，如何讓特首體面地下台？當香港回歸20年，產生數名前特首的情况下，卸任特首的角色問題也應提上議程。
一國兩制情况特殊 特首地位可大可小
探討前任行政長官的地位，不是對其個人面子和仕途的考慮，而是在不同政體中，前任領導人及政府首長的政治地位和功能都甚為重要。香港作為中國的特別行政區，在一國兩制下享有高度自治權，而特首作為香港的政府首腦，在世界上及國家體制中有較特殊的位置。因此，針對此作出相應制度安排需被理清及重視。
首先，為登上權力高峰的政府首腦提供誘因和保護機制，才能讓其勇敢果斷地對制度中穩固的既得利益勢力開戰，牽動一些社會長期不敢觸碰的痛點，造福話語權較弱的普羅大眾（表1）。在香港，無論是前任特首董建華或現屆梁振英，當他們試圖推行有損本地商界利益的政策時都會受到針對其個人或團隊的攻擊。一個以政治為終身志業的政治家，在達到政治生涯的頂峰時，大多數人也不會賭上「晚節不保」的風險來圖謀私利。確保政治領袖卸任後在財政、個人安全方面有所保障是各國對前政要的基本福利。給予特首體面的晚景，也是鼓勵繼任者鼓起勇氣挑戰上層建築的種種政治經濟禁忌。
第二，由於卸任領導人擁有豐富的從政經驗，更在某程度上代表着政體和政府的尊嚴，一般都會成為政府的重要資產，繼續承擔部分職能。例如，美國公民在北韓被拘禁，通常由卸任總統出面談判。這既突顯政府的重視，原則上也無損現屆政府的外交立場，而以前總統的外交領導能力和經驗，也能夠游刃有餘地應對危機及政府內部運作問題。
且談去屆特首曾蔭權，他曾領導香港應對1998年金融風暴，成功擊退炒家，贏得各國政府的讚許和尊重。他任內推動香港金融中心地位的鞏固、進一步謀求香港成為人民幣結算中心的努力亦有目共睹。曾特首在公共財政、經濟及金融上的才能和經驗，當前我國財金官員難與之比肩；可惜他目前官司纏身、投閒置散而無從發揮。
在國家金融體制仍在規範化的進程中，官員既然面臨「摸着石頭過河」的不確定性，急需用人之際，前特首的角色和經驗或可派上用場，為轉型作參謀。此外筆者隨想，現下陸台關係緊張，香港特首作為中國高級官員（被視為介乎於副國級與部級之間），以其特殊角色，作促進兩岸溝通互信之橋樑、推動有意義的關係修補，也可發揮一國兩制在香港實踐的應有之義。
第三，特首作為北京和香港間的紐帶，如中央能在其卸任後公允地評價其任內的表現，是彰顯中央貼近民情的表現（表2）。董建華先生在其任內雖無大治也無大過，整體民望相對較高，卸任後便獲委任為全國政協副主席，在中美外交上扮演重要的角色。曾蔭權先生任特首時對香港的深層次問題小修小補，但一些較具爭議的法案如政改、最低工資、高鐵等都因他與反對派的關係良好而獲議會通過；雖被左派人士懷疑他是否愛國愛港，但不能否認他在任時市民對中央政府的信任度、對國家的認同感都達歷史新高。當然，我們並非因此放棄追究他的不當行為，但他的遭遇難免使後來者有兔死狐悲之感。
特首卸任後所獲的待遇與其在任時的貢獻是否匹配，將影響市民對中央政府的觀感和對一國兩制的信心。現屆特首梁振英上任前開出許多選舉承諾，直指房屋、貧窮等深層次問題，最終卻淪為空頭支票。在本屆政府管治下，香港整體表現倒退：市民對中央及特區政府的信任度下降、議會陷入混亂、建制商界內訌不斷。假設大眾不認同特首的施政，而卸任特首卻能得到晉升機會，只會徒增央港隔閡。公平體面的獎懲安排，是真正體現中央與特區關係的重要環節，遠比述職座位安排更值得深思細化。
即使下台 也要體面
筆者以上種種論述，皆為強調讓特區首腦體面下台的必要性。有些政體的法規中，前首腦的刑事責任可被豁免，也有新任領導人會運用赦免權赦免前任，保留政府威信。香港暫未有此類規定，但如有的話，曾蔭權是否能將功贖罪？而如果涉嫌收取UGL款項一事免責，現屆梁特首又會否願意放棄連任？
讓特首體面地下台，事關政府的尊嚴；給予公允的評價、作出公平的獎懲，為的則是善待人才，不使有志從政者失望寒心。茲事體大且影響深遠，不妨早一些未雨綢繆。
作者林朝暉是北京港澳學人研究中心理事，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長
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刊登於明報 2016-06-29
上篇（刊6月7日《明報》）提到立法會的一些議政流弊，筆者認為這可歸因於：一、欠缺恰當的激勵機制。在香港選區大、議席少的比例代表制下，由於沒有實際執政機會激勵，議員傾向於以知名度和市民觀感來衡量自身的政策影響力，而不願在枯燥難懂、難以推廣的政策研究和建議上白費力氣。二、功能組別的議員只關注界別利益。功能組別的議員只需獲該界別選民支持即可取得議席，導致其在涉及界別利益的議題上愛憎分明、鮮有妥協，事不關己時則無心過問。三、本港政黨和智庫研究不活躍。議員較難借助政黨研究部門或智庫的力量，以充分的實證研究作為政策法案審議和建議的支持。
參考英美議會制度，尤為重要的還有由公帑支付的國會研究部門。該部門遵從政治中立的原則，為議員提供政策審議所需的科學及實證分析，確保議員充分了解法案內容、學術領域的前沿發展乃至其他地區的相關經驗。筆者嘗試以英、美的國會與香港立法會的研究部門作簡單比較，探討本港的不足及可借鑑之處。
一、政策研究範疇缺乏前瞻性
英國的POST（Parliamentary Office of Science and Technology）和香港立法會研究組的報告主題和數量，反映了兩地議會所關心的政策範疇之異同（表1及表2）。目前，香港立法會大多按該立法年度的法案重點進行研究，但有關前瞻性的主題如科技、環保、能源等研究的數量則幾可忽略不計，議會遠見不足的缺陷一覽無遺。
二、立會研究組可考慮增加政策資源
從表3可見，本港在研究資源的提供上還有很大的改進空間。其一，增加應議員（保密的）要求作研究報告的服務，鼓勵議員自行推動完整的政策倡議。其二，「大數據」作為當下實證研究的要素，建立並開放數據庫能激活民間活力，促進由下而上地制訂政策。其三，提供專業性、趨勢性的最新資訊為議會提供參考，增加審議政策時的前瞻性。其四，可就一些有關未來發展的長遠問題如科技創新、環保、經濟戰略定位等宏觀議題，作全局的綜觀性報告（horizon scanning）。
三、立會研究組人力資源供不應求
從人力資源的數量（表4）看，美國的研究團隊多達675人；英國除上下議院各設有研究部門負責議會的日常研究工作外，更有POST集中為國會全體議員作宏觀的研究分析報告。兩國的議會研究部門也聘用大量年輕的博士實習生輔助研究工作。
另一方面，香港立法會研究組人員的學歷和資歷比起英美，專業性顯然不足。英國的12名全職研究員皆擁有博士學歷和在高等院校或智庫5年以上的研究經歷；美國的研究人員則都是不同專業領域的學者和專業顧問。本港的研究員普遍為「通才」，雖可整合基本政策資料，卻難作專業的深入分析。
四、立會與各專業領域聯繫較弱
英美的國會研究部門會與高等院校和專業組織保持緊密的合作伙伴關係，以確保政策的科學性及前瞻性。首先，POST及CRS（Congressional Research Service）的研究成果更會發表至學術期刊上進行學術對話。另外，開設訪問學人位置（fellowships）予博士生加入，也讓前沿的學術研究被帶進議會的研究中。除了定期的議會出版，POST更會定期安排專家在早餐會上就議員感興趣的主題作相關報告。上述安排通過促進議會與各界的交流，推動學術理論與現實應用的結合和轉化。
主席與其「釣王」不如先推立會改革
最近，立法會曾鈺成主席欲通過智庫來「釣王」以改善政府管治問題、優化政治生態。但是若議員不能讀懂法案，來屆政府提出再好的政策也不過是對牛彈琴。
與其無了期等待普選落實，當務之急應是從制度入手，讓政府和議會遵守以實證決策（evidence-based policymaking），避免高鐵撥款、拉布等荒誕事件一誤再誤。
第一，參考英國POST模式，在現行立法會研究組的框架中進行改革。通過在立法會內設立由議員和學者共同管轄的獨立研究部門，定期發布最新數據和知識趨勢，提升議會討論和決策的科學性。同時，與各大院校建立合作關係，政策委員會一方面從高校方獲取研究資訊，另一方面為高學歷人才提供實習機會，協助研究工作。
第二，參考美國CRS模式，大刀闊斧改革立法會的研究部門。研究人員須主動為議員準備法案審議的備忘和簡短報告，也須應議員的要求提供相應的研究支援。由於成為立法會議政的支柱部門，研究組需要大量擴充編制，並對人員素質設定較高的門檻。
香港作為彈丸之地，在研究規模和深度上難與英美的國家議會比擬。但善治乃異曲同工，有利現代政府管治的良計不妨參考。推動變革以完善議會制度及提升議政質素和政策水平，為的是破除積存已久的制度弊端、改進政治生態和社會民生，與政治立場、普選與否無甚關係。
當前愈來愈多年輕一代參政，是再次陷入「建制——泛民」意識形態的紛爭，還是尋找變法出路，是決定香港未來走向的關鍵一環。
（感謝洪柔柔小姐在香港立法會資料蒐集上提供協助；感謝英國國會科學與技術辦公室總監Dr. Chris Tyler接受訪問）
作者林朝暉是北京港澳學人研究中心理事，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長
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刊登於明報 2016-06-07
立法會選舉在即，不少社會人士着手籌建政團參選，希望在議會爭一席之地。有青年對同儕參選感到雀躍，亦有建制及工商界人士對議會前景深懷憂慮。但不論政治陣營，立法會的議事質素低劣的種種亂象為大眾所詬病已久。
民主機制決定選民選擇怎樣的議員進入議會，而議會的行政及議事制度影響議員研判及審議政策的能力。民主的選擇不能駁回，但制度的設置可以調整。過去半年來特區政府管治問題叢生，催化了立法會議事制度缺陷的暴露。年初高鐵追加撥款強行通過的事件，令市民對議會更為失望。在當下香港沒有普選且政黨制度不完善的情况下，我們應重思議會行政制度的變革：通過提供行政支援和政策參考，協助議員以實證質詢、修訂和批評政策，達至提升議會議政質素的目的。
每况愈下的議政質素
筆者嘗試概括近年立法會在審議法案的過程中，所暴露的研判能力之不足。
議員對政府所提交的議案常一知半解。例如早前在《2014年版權（修訂）條例草案》的審議中，從媒體對議員的訪問中發現，議員並不了解具體的法案內容。議員一來未掌握爭議焦點所在，二來也未就海外其他地區的相關經驗進行研究，說明了議員未充分理解議案中技術性和專業性的知識。撇開政見立場，議員的本職是審議政府法案、撰寫法律（write the laws）、擔當政府與社會之間的溝通橋樑。如對法案的內容一知半解，又何從履行代議的職責？
議員反對政府法案時缺少佐證。議員在提出質疑時應如法庭審案，擺出有力的證據或先例。在有關高鐵「一地兩檢」問題的爭論中，議員多次提出質詢，認為有關安排會破壞「一國兩制」的司法獨立。在此例中，議員應指出是否有其他地區因「一地兩檢」而破壞「司法獨立」的實例作支持：例如英法和英比之間的「歐洲之星」（Eurostar）列車有否對兩個司法管轄區帶來負面影響。鑿鑿有據的目的在於說服他人、敦促政府改善方案，一味地指控和反對無助於解決問題。
對於政府提出的長遠規劃，立法會缺少相對應的研判和回應能力。舉個例子，行政長官在施政報告中提出一系列配合國家「一帶一路」規劃的發展藍圖，遭泛民主派揶揄是討好中央政府的表現，但綜觀議會卻沒有針對方案本身提出基於實際研究的建設性意見，使整場辯論都變作「陰謀論」。同樣的，立法會在審核工程開支撥款要求時，議員大多不具備衡量撥款合理性的能力。政黨和議員的立場取決於議會外的風向，導致在2009年高鐵撥款的當時，支持的議員對669億會否超支毫無概念，反對的議員也被輿論和傳媒牽着走。
議員提交和修訂政策提案的主動性不足。在英美的議會中，議員會因應社會關心的政策議題主動提出提案，或對現行政府政策提出完整的修訂建議。議員主動促成政策通過，不止是民間意見通過議會創議政策的表現，更是填補政府行政部門潛在施政遺漏、提升管治質素的方法。以議而未決的居住問題為例，議會的建制派和泛民派雖不斷促請政府正視，但卻沒有提出完整的可行方案，例如是否可研究降低香港郊野公園的比例？在居住問題迫在眉睫時，還是否要偏執這條港英遺留下來確保高地價政策行之有效的「金科玉律」？
重思立會應具備的政策審議能力
與其將問題歸咎於立法會普選的缺位、功能組別的存在，等待遙遙無期的選舉改革，倒不如立足當下，思考何從推動行政改革，填補制度的缺陷，讓議會政治重回正軌。
西方不少議會的經驗顯示，政策研究及建議（policy research and advice）不止是象牙塔內的學術研究。政策建議包括政策研究和政治評估，建議需要建立在可行性評估（flexibility evaluation）和得益成本計算（cost-benefit and trade-off analysis）之上，並需對持份者及往後風險（stakeholders and risk analysis）作相應評估及計算。過程中各方持份者以手中的實證進行討論和博弈，以真相跟權力對話（speaking truth to power），形成政府、政黨、議會、智庫政策對話（policy dialogue）的格局。只有充分的實證基礎，方能彰顯議員的專業性及其意見的說服力；只有具備政策研究能力的立法會，才可獲得與行政力量對等的政策對話能力以鞭策政府。
讓香港議會政治一洗頹風
第一，改善施政質素，加強政府問責性。議員只靠質詢和提問獲取政策資訊的方法效率低下，在短短時間內根本難以辨析方案數據的客觀性和預測的準確性，從而作出專業的判斷。在既有的行政支持下，政府恪守實證政策制訂（evidence-based policymaking；見圖）是基本要求；但若能優化審議政策的資源，促進政府和議員之間對等的對話，有助於形成聚焦於政策本身的良性互動，加強對政府的問責。
第二，提升政黨和議員的議政質素。按當下的議會制度，即使落實普選，也不見得可改善行政立法關係和議政氛圍。議會應提供議政研究支援，讓議員對政府提案作出有理有據的反駁並基於實證提出建議。如此，制訂政策的公務員和政治官員也更願意接受實質性的反對意見和建議，不認為到議事堂都是受辱。建設性的議會辯論不僅促進有意義的溝通，還有助於加強政府問責性和回應性（accountability and responsiveness）。
第三，議會可成為專業政治人才的培養基地。在許多成熟民主政體中，議會和智庫皆為重要的政治人才歷練場。尤其對於依賴在議會政策辯論和審議中提出施政建議來彰顯政治影響力的在野黨，用事實說話的制約才可盡量避免他們為選票而惡意攻擊對手。對議員議政能力要求的提升，必促使政黨內部淘汰劣幣、擇優而選。「學而優則仕」的規則也鼓勵有志參政的青年重視個人知識修養和政策創議能力，而不僅以街頭運動或服從「黨紀」得以上位。
第四，打破政策泛政治化的死局。如今，不少待解決的深層次問題、具爭議的政策在議會內已無法理性辯論。與民生無甚關係的「建制——泛民」裂縫不單主導選舉，也阻礙了日常法案的審理。在歐美的議會政治中，議會的研究資源是很多獨立和年輕議員提出個人提案的重要支撐。議員可借助議會研究資源詳細分析政府法案後，向社會及政府提出和推銷實事求是的意見與建議。在特首沒有政黨背景的現實下，跨越現時黨同伐異的政治裂隙，「建設性反對派」的構想才不會是空中樓閣。
第五，立法會在國家整體規劃中應有其角色。從陸港經濟相依程度來看，特區政府提出配合中央政府整體規劃的方案無可厚非，由此本屆特區政府也連番提出與「一帶一路」相關的計劃。但筆者認為，除了特區政府本身，立法會也應有就香港在國家戰略發展規劃的角色定位上向中央政府陳情及建議的機會，譬如以立法會聯合報告或黨團的形式提出意見。這一制度如可實踐，既為特區內的從政者開通參與國家事務的渠道，擴大議員的政策思考格局，也體現了中央與特區間應有的關係。
讓港人重拾對議會的信心
在這個各執己見有餘、求同存異不足的時代，只有當議員正視自身作為代議士的使命，跳出「政治接班」的框框，以言之有物的主張替代沒有養分的質疑來議政論政，方能與起草政策法案的政務官進行對等的政策對話，令議事堂回復嚴肅莊嚴，改善政策質素，爭取民心。
作者林朝暉是北京港澳學人研究中心理事，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長
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刊登於「完善政治與行政制度及關係系列」二之一原文轉自端傳媒 2016-02-02
前文提到香港政治與行政制度尚待改善的問題。雖然當下的香港公務員制度，在經過長時間發展後已累積了一定政績及表現，取得政黨及市民信任；但是面對現今社會問題愈趨複雜，市民期望提升，官僚制度已無法應對自如，這也是近年香港制度漏洞頻現的原因。
香港終究要以普選為目標，因此中央政府、特區政府及社會各界都已不能回避完善政治委任制度的必要性。這既是確保市民未來在定期選舉投票中所選擇的當選人，在任期內有足夠的政治團隊輔助，協助其貫徹執行施政理念；更重要的是激發公共行政制度內部的自我審視力量，使其自行進行行政改革。只有完善政治與行政制度，民主選舉才能為香港長遠管治導航。
筆者認為，問題本質是當下制度中，政治與行政的邊界模糊。因此，治本之法，是清晰劃分政治與行政的邊界。
第一，現時香港政治委任團隊與公務員之間互不從屬，可調遣的人手不足。從2002年開始實施「主要官員問責制」到2008年實施「進一步發展政治委任制」，香港的政治人才培養機制便一直面對著內在矛盾和發展瓶頸。
副局長、政治助理角色有名無實首先，在制度安排上，公務員是抱著「夥伴合作」的態度，與副局長和政治助理共事。現時決策局內公務員的最高職位是「常任秘書長」，位列首長級第八級（D8）；對比之下屬於政治委任官員的副局長約處於首長級第六級（D6）；而政治助理則是首長級第二級（D2）。此外，《公務員守則》 也表明公務員不隸屬于副局長和政治助理，只需對其公務員上級（以常務秘書長為首）負責。
這種制度的矛盾顯而易見。其一，無論是制度安排或公眾觀感，副局長應是決策局內第二把手，在局長出缺、休假的情況下可暫代空缺。然而，由於其職級低於局內的公務員首長，副局長在日常運作中並沒有決策和領導實權，更遑論領導局方的實際經驗。
其次，政治助理的職責是協助局長處理政治工作；作為問責團隊的一員，他們也應承擔對局內的政治決策提供意見、協助相關政策遊說和政治公關等工作。但現實是，他們的角色在很大程度上取決於局長的個人意志，運用方式各有不同；而礙於層級安排，他們亦不能如英國部門內的政治顧問（political adviser）或政治公關（spin doctor）一般，全面地審視和領導整個決策部門的政治宣傳和遊說工作，輔助局長施政和維持局方公眾形象。
總括而言，在局長分身不暇之時，實掌大權的仍是公務員為首的常任秘書長和其他副秘書長們；副局長和政治助理，往往只是有名無實地擔當政治問責的角色。
最後，現實中決策局內從事「政治工作」的人不限於局長、副局長和政治助理三人，但政治責任卻只有他們承擔。欠缺明確分工乃至權責不對等的後果，就是行政長官和局長管治班子的理念難以下達、貫徹執行。 除此以外，政治委任官員可調動的人才資源，也不足以應付繁重的政治工作。一方面，副局長和政治助理缺乏資源及培訓支援，難以透過歷練成為真正的政治領導人才；另一方面，香港不同于英美等西方國家，其政治委任官員不能將政府系統外的人才帶入辦公室。
以局長辦公室為例，大部分人員包括政務官、行政主任、新聞主任等都來自公務員系統。當公務員未能向副局長和政治助理提供足夠協助時，聘請非公務員職位並非易事──據瞭解，非公務員雖不占正式編制，其工資也較一般公務員低，但每個局的人數有一定限額，在局長辦公室增加人手可能意味著削減其他部門的非公務員職位。
政治委任職位晉升斷層第二，政治委任團隊缺乏清晰的資歷架構。不難發現，副局長和政治助理間有明顯斷層。以過去兩屆問責團隊為例：上一屆副局長入職時，平均年齡約在40至49歲之間，本屆在50至59歲之間；但是兩屆政治助理上任時，都只有30至39歲不等，甚至本屆有兩名上任時只有26和27歲。
對比之下，政務官的晉升階梯要明確得多。簡單比較，年紀在30至39歲的政治助理，在政務官團隊中平均是高級政務官，本屆副局長的年齡則與位處首長級第六級（D6）的政務官比較脗合。值得強調是，現任政治助理年齡及資歷充其量與高級政務主任相約；然而在制度上政治助理位同于首長級第二級（D2）。在能力與權責不相配的情況下，或多少會引起公務員不服，造成結構阻力。畢竟推動行政制度的改革，亟需內部自我更新的動力，若如無公務員的積極配合，一切便成空談。
另外，從副局長與政治助理的年齡差可見，兩個職位之間缺少了一個資歷梯隊的銜接。政治助理的資歷遠遠不及副局長，一來被公眾質疑能力在所難免，二來行政長官也難以直接提拔政治助理作為決策局副局長或日後局長人選。此外，如欲將政治團隊制度化和專職化，以此協助行政長官和取代公務員負責主要政治決策，更有必要儘快明確政治資歷梯隊，讓後來者看到發展前景，才能吸引優秀人才。
需更重視人文學科背景人才第三，政治委任團隊的學科背景與能力傾向。香港政務官和政治委任官員的學歷水準都頗高，大多數40歲以上的都持有碩士學位。英美兩國政府內閣成員的學歷背景，八成皆出身于人文學科，但香港推行政治委任制度時間尚短，問責官員多由政務官中的通才轉任，因此學歷背景未有明顯傾向。
在招聘公務員時，一般以錄用「通才」（generalist）為目標，與政治官員須在特定政策領域有所累積和沉澱的要求完全不同。但隨著香港邁向普選，需要更多具有人文學科專業背景的政治人才。這基於三個考量：
第一，能力：參考部分歐美政體的情況，具有法律和政治學歷背景的人才，在從政時較其他專業背景的占優。這與其學科教育中所包含的法律與政策基礎知識，以及所培養的政治觸覺不無關係。
第二，傳統慣例：從英美的政黨發展經驗中不難發現，各個院校的畢業生有其特定的精神面貌、院校特徵，甚至政治取向。例如，不少牛津大學的畢業生投身英國保守黨，而倫敦政經學院則一直被視為左翼工党的人才搖籃。這種不成文的傳承，讓有意參與政治的青年人在中學及本科階段（大學階段），便受到相關政治氛圍的薰陶，為從政做好準備，以政治作為終身志業；而這類蘊含一定政治傳統慣例的精英式培養也間接保持了制度的穩定性。
第三，選舉需要：在選舉政治中，公共政策的制定過程不再局限於純粹的技術和官僚操作，而更多的是持份者（stakeholder 利害關係人）間的討價還價，以及政治力量間的角力。在這種情況下，有傳媒資源、公眾支援和政治網路的政治人才，更能勝任相關工作。
總括而言，香港要完善政治與行政制度，有兩個可能的發展方向。
第一，參考英國模式，逐步走向政治專職化：實行這種模式的前提是，讓政黨政治鬆綁，容許特首具有政黨背景，而政黨則作為培養政治人才的基地。如此特首原有的所在政黨能夠協助施政，既能減輕公務員肩負政治工作的重擔，也可加強「政治與行政」之間的相互制衡。
第二，以美國高級行政（Senior Executive Service）制度為藍本進行改革，部門內高級公務員的位置公開招聘，並可由政治委任官員挑選，以協助其推行政治工作，這也符合香港社會對公務員信任度較高的心理預期，減輕公眾對「用人唯親」的憂慮。
不論是哪一個改革方向，在本地社會和國內學術圈也必然會引起爭論。實事求是地說，香港的政治與行政改革必須按香港本身的獨特性因地制宜。 雖然當前政黨及社會對立法會議席多少喋喋不休，但說到底掌握管治權力和行政資源的始終還是特區政府。要改善管治，就有必要完善制度，這還需更多有心人深思和研究。
作者簡介：
林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學—倫敦政經學院雙碩士；陳嘉欣是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學碩士。
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刊登於「完善政治與行政制度及關係系列」二之一原文轉自端傳媒 2016-01-22
此前母系中大政治與行政學系老師黃偉豪教授發表《公務員表現為何如斯不濟》一文，說明了民主和官僚之間重要的互補關係，繼而指出香港公務員表現每況愈下的原因是香港「既沒民主，亦沒官僚」：回歸前，公務員制度支撐起香港的管治；回歸後，香港不再是純粹的由官僚管治的「行政政體」（administrative state），在著重政治委任的高官問責制下，政治力量正在滲入公務員制度，使公務員整體表現欠佳。對此，筆者也認同──欲達善治，民主和官僚缺一不可。
無可否認，香港近年發生了很多不幸事件，沉船、塌樹、塌樓、工程延誤、食水及食物不安全的問題，這都與沒有與時俱進的行政制度脫不了關係。香港公務員的行政和管理制度仍停留在上世紀90年代，但公共服務及行政制度卻欠缺自我更新和修正的改革動力。公務員制度的修正力量可以是來自政治上的外力，因應執政政府、政黨及社會的要求而改革；亦可在現有官僚架構中進行內部自我修正和審視。然而，在當前香港政治委任制度尚不完善、政黨和議會無力的情況下，修正動力從何而來亟需解答。《公》一文將側重點及希望都放在「民主」之上，期待民主與官僚互補互惠。然而，文章所指出的公務員難以恪守政治中立的問題，也不見得在普選以後就會得到妥善解決。在目前短期內不太可能重啟政改的情形下，與其讓香港政治生態繼續糜爛，倒不如在現有可行空間下，完善香港政治委任制度不完善之處；並因應香港的政治特殊性，理順政治與行政關係，方能扭轉管治格局。
公務員沒有政治經驗教授在論述港英時代香港公務員的重要地位時，其中認為英國人派來的港督在十多萬的本地公務員面前「亦只不過是一個孤獨的外來者」。但是，根據統計，港英政府的外籍官員人數在1983年達到3269名的高峰，即使在1997年回歸前夕也依然有1249名。李彭廣教授翻查英國檔案庫後發現，雖然這些外籍官員佔整個港英政府數目的極少數，但卻都位居要職，身處決策和管理層，掌握實際的管治權。而檔也顯示，自二次大戰以後到1970年代，每次從英國本島或其他殖民地輪換到港的外籍高級公務員名單有1000多人。（注一）相比之下，回歸後由行政長官親自委任的官員、智囊，恐怕人數也不足100人。
港英時代實行高度集權的「總督制」，港督一人集行政決策權、立法權和司法權於一身，直接向倫敦當局負責。同時，舶來的高級官員往往壟斷政策決策權和管治主動權；本地公務員只負責行政和管理的工作，形成了政治和行政分隔的二元格局。港英時代的本地公務員雖在人數上佔優勢，但大部分時候並沒取得管治上的話語權和主導權，遑論具備面對多變政治環境及處理政治危機的能力和經驗。因此在回歸初年推行政治委任制，在缺少政治人才選擇時以行政能手暫代政治大員，沿用高級公務員出任委任官員，結果也是可以合理預期。
除此以外，教授也指出在「擦鞋文化」和缺乏政治中立保障的雙重作用下，香港公務員系統從上到下都變相為政治而服務。這不免言過其實。事實上，香港在政治和官僚之間依然有重要的相互制衡關係。在劉兆佳教授對香港政務官群體特徵的總結中，其中兩項為「自認為是香港整體利益的最佳捍衛者，對於局部的狹隘的利益，包括政黨政治十分抗拒」、「他們相信自己在政治上是超然的，以社會全體利益為出發點和立足點」（注二）。香港公務員整體能力和素質高是公認的事實，公務員系統內部也自有一套職業精神和價值觀。今時今日向議會遊說、向公眾解釋政策時，基於對公務員的信賴及好感，市民和議員仍然相信公務員多於政治問責官員；立法會議員不買副局長和政治助理的帳，更是時有聽聞。公務員政治獻媚、「擦鞋」的現象或許存在，但這也無法直接解釋為何公務員近年存在大量行政失當，表現不如人意的問題。再者，獻媚的行為即使發生在高級公務員尋求擢升、出任政治委任官員之時（而且筆者頗懷疑在當下的政治環境，有多少高級公務員願意放棄長俸選擇出任政治委任官員），但在一個重視績效考評的公務員升遷系統、不乏民間監督力量的社會裡，政績和個人能力無疑是更重要的考量。
也談公務員的忠誠國際上不少研究發現，高級公務員向政治委任官員較為傾斜是常見的情況。De Graaf對不同沿用白廳模式（Whitehall model）前英國殖民地的高級公務員忠誠傾向進行量化分析，發現不同層級公務員之間的忠誠物件有所差異。研究指出對於每日與市民打交道的中層（middle-level）及前線公務員（street-level bureaucrats），相比於對上層的忠誠（hierarchical loyalty），他們更忠於市民及規章制度，尤其重視恪守程式公正及妥善提供公共服務；相反，高層公務員對所在政策領域（policy field）中持份者及政黨的敏感度則會增加，同時隨著層級越高，他們的忠誠對象會更大比例地向政治官員傾斜，也更多的思考個人得失。（注三）
有關政治官員和高級公務員之間關係的分析，早在1940年代已有經典的Friedrich-Finer辯論，其中Friedrich的觀點較被廣為接受：政治和行政難以完全二分，因為政策的制定是一個持續的過程，而政府的複雜性也使政治官員不可能完全掌控每個方面；對官僚而言，除了要對上司負責，其他組織（例如廉政公署、審計處、法院）對他們也具有約束力。（注四）不能否認，政治化對公務員系統存在影響，但在擇優錄用、公開考聘、政治中立等公務員制度安排下，其實質影響的範圍和程度有限。以受到政治干預斷言公務員制度崩壞，實在有失偏頗。
回顧香港，政治人才匱乏令政治委任官員在面對大量管治問題時亦有心無力，筆者也懷疑他們能否掌控及影響一個如斯龐大的公務員機器。《公務員守則》的第六章及第七章規定政治委任官員與公務員之間只屬夥伴合作並不存在從屬關係，而《守則》也提供了相關申訴機制以處理政治委任官員影響公務員的隱憂。此外，不少離職副局長及政助都曾在不同場合分享，公務員在制度中有權以援引法律、財政上避免大規模的資源浪費，及至訴諸公眾利益等理由，拒絕服從政治領導的命令。所以，今天種種行政失當、制度落伍，不能單純歸因於政治壓力；追本溯源，問題核心會否是公共服務及行政制度缺少自我審視和更新的動力？
制度的改革方向誠然，香港始終要以普選為目標，但當務之急是要處理香港政治發展過程與殖民管治遺留的官僚制度中的不適應。其一，切斷公務員向上級示好獻媚而轉任政治委任官員的機會。在港英政府年代，高級公務員最多只能位居布政司，沒有機會上任倫敦。但今天高級公務員有機會晉身政治委任官員、問鼎特首大位，更可官拜人大及政協，令公務員在轉任政治官員後多少受官場陋習文化感染。其二，香港需要擁有公務員以外的政治人才庫作為儲備，讓政治與行政人才有更清晰的區分。現時香港政治委任團隊人數極少，與不少歐美民主國家政黨、智庫團隊的規模無法比擬；即使是新加坡政府，部門大臣以下亦有4至5名初級大臣及次長輔助政務及工作。在香港政治環境比新加坡更複雜、政黨及政治人才發展與時代脫軌的雙重困境下，高級公務員更多地參與政治工作也不能不說是時勢所迫。
在香港進一步政治化的社會環境中，政治已成為不可迴避的議題。在逐步走向民主的過程中，公務員受到更多政治壓力無可避免。要防止公務員團隊政治化，使其恪守政治中立，我們既要反思今天特區政府政治委任團隊是否足以承擔政治工作，也要著手完善公務員制度，以配合未來管治需要。
作者簡介：
林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學—倫敦政經學院雙碩士；陳嘉欣是北京港澳學人研究中心研究員、北京大學碩士。
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刊登於《明報》 2015-12-01
區議會選舉剛於上星期日結束，今屆選舉氣氛非常激烈，全港投票率有47%，投票總人數約為146萬，兩者均創下歷史新高。選舉結果方面，多名資深議員例如馮檢基、何俊仁及鍾樹根敗選，換成該地區工作資歷尚淺的新人。此外，一批打著「後占中」旗號的「傘兵」，以年輕、本土、革新等形象參選，當中有多名參選人成功當選，或只是高票落敗。
高度政治參與及區議會政治化
高投票率反映「占中」時市民的高政治參與程度延續至「占中」後的首場選舉，其中「首投族」及青年選民發揮著一定的影響力。而資深議員「落馬」及「傘兵」當選，則說明社會性政治議題確實主導了不少選民於今次選舉的投票意向，使區議會政治化。
以往區議會選舉，選民的取態主要是看參選人的地區政績及地區名望，所以有利現任議員連任。但今屆的結果顯示，即使參選人「空降」社區，只要其形象及政治立場能取得選民認同，缺乏地區工作經驗亦不是問題。這反映市民對區議員的期望開始改變，除了地區政績外，亦愈來愈重視區議員的政黨背景及對政治議題的立場。
雖然今次區議會選舉有不少新人成功打敗爭取連任的現任議員，為區議會帶來新氣象，但面對日益高漲的公民政治參與度，以及區議會政治化，究竟這些新議員的工作又是否能夠真正滿足市民的期望？這便回歸到有關區議會權責及職能的討論。
區議會權責及職能局限
區議會作為地區行政的重要部分，具有代議地區事務的功能，透過選舉及議會議政制度化公民的地區參與。但是，區議會職能局限，在政策層面上沒有決策權，在參與大部分地區公共服務時亦只屬提供意見的性質，影響力十分有限，使區議會一直不受市民重視。
在區議會權責局限的情況下，市民傾向直接向立法會議員或媒體申訴地區問題，而不會利用區議員的代議人角色，區議員本身亦缺乏主動收集市民意見的動機。此外，政府亦沒有充分發揮區議會的諮詢及地區服務功能，在推行政策時，往往只由政府本身或與政策相關的諮詢委員會負責整個諮詢過程，很少與區議會合作進行諮詢，又絕少於區議會會議中收集區議員對政策的意見。
在香港的公民政治參與程度日漸提升的環境下，這種受局限的地區參與制度自然與市民的期望有所落差，加上資訊科技日益進步，市民自發組織制度外的政治運動的動機及效率不斷提高，架空各個地區參政機制，造成政府的管治問題。
發展有效的地區參與平臺
今屆區議會選舉創新高的投票率及市民投票取向，可見市民更積極參與政治，並期望能為區議會帶來改變，然而，沒有制度改革就難以帶來真正的變化。筆者期望社會將可聚焦探討區議會以至整個地區行政制度的改革，下放更多權責予區議會及地區架構，並推動多元化的地區事務參與平臺，以符合市民的公共事務參與及政治參與需求。
最後，特別一提的是高舉本土旗號的激進民主派，如人民力量、熱血公民、社民連等全軍覆沒。相反，「務實本土派」的新民主同盟，成為得勝率最高的政黨，16名參選人當中有15名成功當選，其中更有多位首次參選的年輕人。這反映在「後占中」時期，本土及年輕的形象得到市民認同，但激進的政治手段卻漸漸失去市民支持。因此，政府在檢討區議會職能的同時，是否能夠把握民意，發展和平理性的地區參與及政治參與模式，將是政府重拾管治權威的一大挑戰。
作者簡介：
蔡柏熙是北京港澳學人研究中心研究員、社企創辦人。
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