刊登於《明報》 2015-11-05 本年8月由立法會秘書處資料研究組發佈的《香港旅遊業》的研究簡報，形容香港新景點「無以為繼」。與之呼應，訪港旅客有轉淡之勢。香港旅遊發展局的數字顯示，2015年9月份來自內地旅客訪港人數對比去年同期減少4.7%，而2015年首3季的酒店入住率和過夜旅客的跌幅率分別為5個百分點以及4.8%。一股衰退的憂慮彌漫著香港旅遊業。從外部環境上來看，香港旅遊業確實迎來了「內憂」和「外患」。 「內憂」是指來自於內地各城市的挑戰。根據國家統計局資料，近10年以來內地居民境內旅遊總花費增幅達5.73倍，而同期香港實施個人遊後的增幅卻遠不及兩倍。在景點方面，北京除了歷史名勝、博物館以及2008年奧運後留下的系列場館，更有結合文化產業的798藝術區；受益于高鐵的發展，上海與浙江、江蘇形成長三角旅遊景點群，而2010年的世博會以及擬于明年開幕的上海迪士尼，可算直接衝擊香港的會展旅遊和樂園景點。在購物方面，相比起香港劣質貨品、反水貨客運動，日益發展的電子商務和自貿區，儼然是滿足內地旅客外來產品需求的新寵兒。 「外患」即源自於其他國家的競爭。近年來，日本、泰國、法國、美國、韓國、澳洲等地成為了國民的熱選。隨著各省開通愈來愈多的直航航班，加上眾多國家簡化內地居民的簽證手續，出境旅遊自然成為旅客的不二之選。雖然「旅遊文明」的宣導語在內地各大機場隨處可見，但並不減其他國家對內地旅客的歡迎熱情。甚具諷刺意味的是，中日關係如此微妙的背景下，「十一」期間有日本商家以中文標識「喜迎國」，歡迎中國旅客積極消費。 走出傳統發展模式攜手共建香港形象近 年來，有關香港旅遊的各種醜聞在內地輿論中熱議不斷。一石激起千層浪，內地遊客在香港購物時發生爭執後被毆打致死一事，引起了內地眾多筆伐。這些輿論對香港旅遊業可謂有害而無利。誠然，加強監管、塑造口碑以提高香港旅遊形象、重拾旅客信心，是復興旅遊業的不二之選，但是當下更為迫切的，是提高香港旅遊業的競爭力。維多利亞港、太平山頂、星光大道、海洋公園、迪士尼、昂坪360等熱門的旅遊景點都已有約10年或以上歷史。開發新的旅遊景點涉及土地、交通、環境等政策範疇，需要深謀遠慮，並由此達成社會共識。 產業間融合是其中一種可考慮的產業發展思路。業界以及政府相關部門應考慮如何將旅遊業結合優勢產業的發展，發展出別具特色的香港遊，在「旅遊＋零售」的模式上另闢蹊徑。例如，結合教育產業，創立吸引海外學子的遊學模式，或與文化及創意產業結合，創出標榜香港的殖民歷史文化及天然地質生態景觀的旅遊路線。 此外，「一帶一路」、港珠澳大橋等均是香港旅遊產業難得的歷史機遇，除了增加交流機會外，還可促進相應的合作專案，例如三地聯建的旅遊網站、設立珠三角交通一卡通等，優化旅客的旅遊體驗。對於不久之前確認在經濟上「適度有為」的政府來說，引導旅遊業的發展將是政府發展經濟的一大範例。 旅客口碑是城市的名片。香港整體印象是由每一個香港市民所維護的。旅客激增對社會承受能力帶來的挑戰當然是重要的方面，但這並不應構成對他們進行人身攻擊的理由。經歷多次社會運動的打擊後，兩地居民之間關係已相當微妙。不論旅遊業的支柱地位會否因衰退而撼動，但是社會應認識到，旅客印象直接傳播港人聲譽，並與港人利益休戚相關。   作者簡介： 吳舒景是北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問。 微信版：按此

刊登於《明報》 2015-10-26本文經作者二次修改 近日，政務司長批評議會內的政黨，指其對政府提出無理要求。所謂無理要求，無非是政黨以「離地」和「民粹」倡議取代提出實質可行政策，這一方面當然是政黨面對弱勢政府和選舉壓力的正常舉措，另一方面也是反映了香港現行政黨制度的不成熟。民粹可以理解，但是當民粹成為一種普遍的政治文化，就會大為影響管治的質素。 香港作為民主政治後發展地區，政制民主化與政黨發展之間可謂有著不可分割的關係。回顧歷史，本地政黨在港英政府開始引入代議政制後才逐漸產生的，自1990年代初港同盟成立至今，政黨發展才經歷了廿多年。由於政黨政治起步較晚，加上回歸後政治空間擠壓，以致香港本地亦很難找到具規模且相對「成熟」的政黨。正因為發展不成熟，也令市民難以建立對政黨的信心，造成惡性循環。 香港的「半政黨政治」 所謂政黨體系（political party system），在漢語學界亦慣常地被譯為「政黨制度」，主要是指隨著政黨的出現而逐漸發展起來的一種既涵括各黨派間相互關係的總和，也反映政黨與政權間之關係網絡或結構的政治系統（邁克爾．G．羅斯金等：《政治科學》）。然而，現時香港的政黨政治卻呈現為一種頗為獨特的現象：「半政黨政治」。用劉兆佳教授的話來說，目前建立在港式「半政黨政治」基礎之上的這套政黨體系是「一個不完整的，甚至是『殘缺』（stunted）的政黨體系」。這所謂「『殘缺』的政黨體系」，在內涵上其實與美國政治學者邁克爾．G．羅斯金教授等人所提出的「易變或不發達之政黨體系」是具有實際指向的一致性的。在後者的理論體系中，「易變或不發達之政黨體系」通常出現在新建立的和不穩定的民主政治中：所謂「不發達」，即政黨體系尚未形成完備；「易變」，則是意指政黨體系的「混亂」狀況，具體表現為政黨的成立和消亡迅速，政黨經常是使政黨領袖贏得選舉的工具，沒有具體的計畫和意識形態。而返回到香港的政治現實，我們通過對照考察不難發現上述之「易變」和「不發達」的情況在香港現行政黨體系中多有深刻的體現。例如：泛民主派公民党，黨內明星之間各自為政，政黨理念不清晰；其他不少以功能組別議席為核心的政團也形同鬆散的利益同盟，並不構成成熟的政黨理念。不得不說，香港目前這種「『殘缺』的政黨體系」除具有其自身的獨特性以外，亦造成了不少消極影響。 應適當讓政黨分擔施政責任 首先，香港政黨在現行政治體制下無法取得執政黨的地位。根據《行政長官選舉條例》第31條的規定，在行政長官選舉中「勝出的候選人須聲明他不是政黨的成員」。在此種政制設計下，行政長官不能有任何的政黨背景，甚至行政長官公開表示支持某個黨派亦是被嚴格限制的。應該說，行政長官選舉條例所設置的這種禁止性規定在實際上已經排除了政黨奪得執政權而成為執政黨的可能性。根據香港目前所實行的這種「無執政黨的政黨制」，嚴格意義上來說，所謂「建制派」也是在野黨。缺少執政黨造成了行政長官在現行體制下往往不能獲取本應基於其政黨背景而能得到的政治支持，進而在一定程度上加劇了行政機關的弱勢地位。回歸以來3任政府，在推動立法時都面對不少阻力；而這些反對聲音不單來自泛民主派政黨，也包括建制派政黨，而且由於政府無法確保在立法會取得足夠支持，往往傾向於回避處理具爭議的政策，結果導致回歸以後雖然經歷多次選舉，但市民翹首以待的重大施政改革，始終是「雷聲大，雨點小」，大量法案被擱置或押後。而且立法機關政黨在沒有機會執政的前提下，施政建議可以只流於口號或理念；從不需要站在執政角度，負責任地考慮如何處理不同持份者的需要，讓建議並非離地的空中樓閣。尤其是選舉壓力，令政黨更傾向以「謾駡」和「口號式建議」來取代實質政策建議及各方遊說，快速地換取傳媒曝光，讓市民感受到政黨對施政的影響力。 除了政黨缺少施政承擔外，因著香港議會選區過大和選舉制度，令香港政黨出現「碎片化」的狀態。通常「碎片化」（fragmentation）現象指「進入議會的政黨愈來愈多」（理查德．岡瑟等主編：《政黨與民主》），主要表現為議席及選票的碎片化，它往往反映政治體內部由於尚未形成多數黨而導致了體系的不穩定。據此，參考美國學者G．薩托利教授提出之政黨制度分類標準，筆者傾向于將香港現行的政黨體系歸類為「溫和多黨制」。香港的這種「溫和多黨制」，正好處於「兩黨制」和「數目多而兩極化的多黨制」之間，雖不至於出現「極端多黨」的後果，但內部所同時並存多個相關性政黨卻大為降低了政黨體系自身的穩定性。香港現時的情況可謂是「彈丸之地而政黨林立」，僅進入立法會的政黨就達到9個之多，但由於規模普遍不大且資源缺乏，本地各政黨均曾不同程度地經歷過拆分和整合。光從直選議席的選舉振幅（electoral volatility），香港立法會選舉長期在7至9之間，遠高於世界不少成熟民主政體3至5。這間接反映選民的投票行為和議會政黨議席數目變動不穩定；再者往往振幅愈大，也反映政治光譜中的裂隙（cleavage）愈複雜。 應重新檢視政黨政治的意義 對於出現上述種種情況的憂慮，其實早在《基本法》草擬過程中就已經有委員提出過。在第四稿及第五稿的討論過程中有委員曾經提出「類西敏寺」和「立法機關為選舉委員會」的做法。前者是透過立法機關選舉產生的多數党黨魁出任行政長官或政務司長；後者是建議行政長官的選舉委員會或以後的提名委員會由立法機關議員出任。其實兩者都是試圖利用選舉為行政與立法架設修補相互關係的橋樑；而且，提供執政誘因也會促使政黨從內部完善其人才培養、政策遊說、執政理念等。 在基本法草擬期間及回歸初年，政黨政治一直被視為會導致社會「政治化」的禁忌。然而在過去的一年，香港由於政制發展問題導致社會進一步撕裂，大量管治問題積壓，可以說政制發展步伐已無法跟上管治需要。在目前短期內不太可能重啟政改的情形底下，與其讓香港政治生態繼續糜爛，何不重新審視政黨應扮演的管治角色，為政黨政治鬆綁。當今天香港政治已經成為不能回避的時候，也只有將問題納入在制度化的框架內，妥善理順行政立法關係，尤其是填補政黨體系中的缺口，方能改變政黨及政客們的劣質行為。   作者簡介： 黎沛文是深圳大學港澳基本法研究中心講師、北京港澳學人研究中心研究員、法學博士；林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員。 微信版：按此

  刊登於《明報》2015-10-13   隨著兩岸四地交流日漸加深，生活在內地的「境外人士」人數大幅上升。根據第六次人口普查資料，現時在境內超過3個月的「境外」居民共有42.6萬人，其中香港居民共有23.4萬人。在中港澳三地交流日深過程當中，「境外人士」已逐步成為突出的制度問題，折射出港澳人士難以在國內定位其國民身分。 「境外人員」是殖民地歷史下，內地為了分類港澳臺及國外人士所遺留的標籤。回歸後，國家在人口管理上並沒有隨之更新。回歸祖國18年來，數以十萬計的「境外」公民在國內面對的生活、就業、退休、醫療等各方面的困擾，束手無策。 「超國民待遇」「外國人待遇」並存格局 香港回歸祖國已近20年，港人在內地的權利現況是「超國民待遇」與「外國人待遇」並存。一方面，港人在某部分政策待遇與外國人看齊，僅僅自由出入境安排已無法滿足及應對港人在這些政策範疇上的需求。隨著首批申領的通行證陸續到期，不少在內地開立帳戶甚至購買房產的港人，在證件到期之時都要面對「證明我是我」的問題。雖然當局推出新一代通行證，但仍是治標不治本的制度安排。另外，不少國營、私營企業人力資源系統根本就無法支援通行證與國內居民身分證號碼數目不同的問題，變相排拒港人應聘。相比近年內地居民持有二代身分證所帶來的各種新時代便利，但港人仍要在辦理各項手續時提供通行證影本，而且高鐵網路購票後卻仍要在售票視窗排隊領票，形成鮮明對比。 與此同時，港人身分的「超國民待遇」也常引起國內居民的不滿，造成制度隔閡。《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》下給予港人投資上的優待，造成市場不平等的競爭條件。另外，相對于內地尖子為博取入讀著名高校機會的龍爭虎鬥而言，港生入學要求卻相對簡單。也正因入學要求上差異，本港不少企業人力資源部門不見得會將在同一所國內著名高校畢業的港生和國內學生的資歷及能力看齊，令近年不少於國內高校畢業的港生回港後，為了就業需要而在港額外報讀碩士學位課程。 參考港英時期的「入籍」制度 回顧歷史，上世紀宗主國與香港殖民地並不存在「境外人員」問題的土壤。香港自開埠以來至1961年一段長的時間內，港人與英國本土出生的人一樣被視為英國臣民，可以自由進出及居留英國本土。但由於上世紀1960年代英國有大批亞非殖民地人士湧入，當局便於1962年的《英聯邦入境法令》始逐步收緊入境條例，英聯邦地區人士不再享有進入英國本土的權利。 不過，英國仍然保留了入籍通道。任何人只要合法取得英國簽證並連續居住一定年限後，按程式申請英國國籍，均可享有相當於本土公民的身分和權利，包括投考公務員、參加軍隊、參與地方選舉等。當然，以上安排是以英國當局並不限制國民擁有雙重國籍為前提的，只要符合逗留和居住條件，理論上不論國籍的任何人都可以成為英國公民。 與之相應，英國在1970年代起設有一套與其人口政策相配合的社會福利制度。上世紀1960年代，英國曾就英聯邦人士的入境問題在國會轄下的委員會中進行辯論。該場辯論中，支持繼續批出英國公民權的意見認為，不少移居到英國本地的人口能夠填補了當地低下基層職位空缺，並服務少數文化的社區需要。不過，該場辯論最終取消大部分英聯邦人員自由進出英國的權利。出於對本土和外來間文化衝突的憂慮，當局也設置相應的社會福利、教育、醫療等的制度安排，確保成功入籍的移民能逐步融入本地社區，在英國這個「大熔爐」中安居樂業，讓其下一代產生英國的國民認同感。 港人在制度上「超國民待遇」與「境外人士待遇」的雙重身分所帶來的公平性問題及生活保障問題，是當前重構港人國民身分中不能回避的課題之一。在一國兩制下，在內地港人尚缺乏一套制度化的「入籍」安排。究竟港人應如外國人在制度上有清晰劃分？還是一視同仁享有國民待遇？這問題仍沒有清晰定論，中央、港府與各部門需要有一致的思路。 重思港人的內地角色消除國民身分制度壁壘 筆者認為有必要逐步破除「境外人士」在不同政策範疇不一致的現狀。不論是現時部分內地港人建議為港人發放戶籍地為香港的居民身分證，還是議員建議港人可以投考公務員、參軍也好，中央政府與特區政府都有必要共同協商，尋求一套兩地適用的管理制度。香港市民的國家認同尚待時日，不過，若以制度化方式確立香港居民在國家中生活、就業、就學的權利，其實便相當於確立了香港人的國民身分。 上文為北京港澳學人研究中心《2015-2016年北京港人生活狀況研究報告》的部分內容 作者簡介： 吳舒景是北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問，林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、資本管理公司董事，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長。 微信版：按此

  中央政府的治港方略系列四之四刊登於《端傳媒》 2015-10-09   上篇談到，特首雖然是中央政府在香港的封疆大吏，但正如歷屆政府經驗所見，由於沒有政黨背景的特首缺乏政黨的穩定支持，特首只能利用問責團隊的官位拉攏政治勢力，與其管治班子間並非同心同德。另外，先有董建華與陳方安生的各行其是，後有占中期間公務員的門戶之見，因此，公務員始終不能完全取信於中央。中央治港始終不能僅依靠特首孤家寡人，而中央駐港辦公室（中聯辦）是駐港解放軍以外另一中央政府可以直接委派內地官員上任香港的官方機構，因此成治港理政的不二之選。   中聯辦的前世今生 中聯辦前身是港英時期的香港新華社。當時香港新華社的組織結構上，劃分了俗稱為“小新華”的新聞機構新華通訊社，以及“大新華”的中共港澳工作委員會，後者主要肩負中央政府與香港之間各種官方聯絡工作。當時港英政府不定位新華社為新聞機構，而是將其視之為官方機構，開展正式的官方往來。此外，新華社也負責拉攏香港社會的親祖國勢力，避免在前途談判前分裂獨立勢力的壯大，建立市民對祖國的好感。礙於1997年前香港仍未回歸祖國，香港新華社的主要工作為聯絡各方、資訊收集、統戰等，建立香港本地政、商界的聯繫，以取得社會各界的信任。 回歸以後，國務院決定重組香港新華社，將“大新華”分拆出來另建中聯辦，負責聯繫外交部特派專員公署、駐港部隊，協助內地有關部門聯絡、管理在港中資機構，促進香港與內地之間的交流合作等職能。有別於特首、特區政府，《基本法》全文中沒有任何條文載明中聯辦的角色以及其與特區政府之關係。雖然國務院港澳辦主理大部分國家對港政策，但因不少港澳辦官員曾被派駐中聯辦，而且中聯辦是唯一設置於香港本地的聯絡機構，所以該辦便成為決策時重要的資訊管道，影響力舉足輕重。 回顧歷屆特區的管治實踐，中聯辦參與香港管治的積極程度與特區政府的有效治理相互交替。特區政府處於民望低點，難以整合不同政治勢力時，自然會倚靠代表中央政府的中聯辦，在立法會通過法案時穩住票源。而當推動極具爭議的法案，特區政府又缺少政治籌碼時，中聯辦的協調角色更為突出。我們無法得知中聯辦的協調過程中有否存在政治利益交換的成分，但可以肯定，回歸後中聯辦已非純粹從事聯絡工作，更是香港管治的積極參與者。   職能衝突，左右為難 回歸初期，中央對一國兩制、高度自治充滿信心。當時內地各省市若有任何與香港的事務往來前，都必須獲港澳辦批示。早期中聯辦繼承了“大新華”的聯絡、統戰職能，而特首也能直接向中央反映意見。不過2003年國家安全法爭議後，令中央政府改變治港思路，重構中聯辦的職能，增編擴員。如此背景下，中聯辦不再僅僅負責統戰和聯絡工作，而且還肩負選舉工程、政治勢力協調等政治任務。這些新職能與原職能在組織管理角度上自相矛盾。 首先，職能上具有內在衝突。選舉工程最直接的考評指標是建制派在立法會和區議會中的議席。但是，中聯辦助選策略正與其聯絡職能背道而馳。2010年，中聯辦曾與民主黨領導層會面，試圖修復關係。但隨後的11、12年選舉中，中聯辦卻全面追擊曾經站在同一陣線、通過政改方案的民主黨。這兩種政策目標間相互衝突，間接釀成2015年政制改革爭議期間中央與泛民的互不信任局面。 其次，職責與職權間也有落差。在港英時期，新華社是中央政府“陣前基地”，被國家領導人授以重大權力，可以按北京當局的方針因地制宜，確保政策落實與本地民情協調。然而，今天中聯辦已淪為執行決策的辦事機構，職權遠不及新華社，無從左右政策目標。由於辦事機構只能按上級制定的目標為導向，因此官員們往往關注于容易衡量成果的選舉工程，而與反對派建立良好互動關係這類長遠方略成為次要選項。   中聯辦逐步喪失了作為駐港機構應有的因地制宜的緩衝作用。 最後，官員的經驗與香港事務間存在落差。過去的新華社社長不少具有外交經驗，他們既熟悉國內政治文化，又對西方選舉政治有深入理解，處理香港事務時往往得心應手、八面圓通。但是，自2003年中央調整管治思路以來，中聯辦主任便改由長期執掌國內政務的官員出任。即使不少中聯辦官員長期涉獵港澳事務，但也只流于文本學習，缺少在西方民主社會的親身觀察和實際體驗。再者，國內政府部門架構層層疊疊，仕途遙長，為了不把政治前途押上，明哲保身，官員們天然有較強的保守傾向，導致官員處理較為陌生的香港政黨政治和選舉政治時，往往不敢大刀闊斧，反對派較“進取”的政治訴求很容易被視為離心離德之舉。 基於上述的職責矛盾，為避免顧此失彼，中聯辦難免在聯繫工作上偏好于拉攏愛國愛港人士確保選舉工作順利，間接營造出處處針對泛民的氣氛，變相惡化中央與泛民本就僵持的關係。中聯辦逐步喪失了作為駐港機構應有的因地制宜的緩衝作用。   言過其實的香港政治 回歸後香港迎來了政治化的年代，社會政治運動越演越烈。自03年七一遊行以來，多場運動被某些部門定性為外國勢力煽動，香港問題甚至提升為國家安全層面的問題，以致牽涉的部門比以往更多，統籌、決策層級也愈來愈高。為此，中央甚至組成了由政治局常委領導的港澳協調小組。如此背景下，中聯辦也只好越趨保守，甯左勿右，對“反對派”加以設防，慎防惹得與外國勢力勾結之嫌，斷送政治前途。 本地的政治及社會運動是否有外國勢力參與固然有待考證真偽。平心而論，各種大型社會運動出現的主因，究竟是外國勢力煽動還是香港管治本身的問題？筆者深信公道自在人心，國內的學者及港人對此應是心中有數。值得一提是，當今社會運動的主力，不少是回歸前後出生的新一代年輕港人，他們對前宗主國印象模糊，港英時代大多是道聼塗説。今天的戀殖情緒恐怕只是無力改變社會不公義的一種宣洩出路。 近年因管治問題而惹起的多場社會運動，一再被當局歸咎為外部勢力煽動，不正面回應社會訴求，難免讓不少港人懷疑有關部門將管治失當的責任推卸，削弱市民相信中央政府能作為監督特區政府施政的信任和信心。再者，偏信英美勢力會為了彈丸香港而開罪當今中國，捕風捉影地以外亂推脫內政問題，恐怕是高估香港。 後記一連四篇《中央治港方略》系列，解讀北京當局在回歸前如何解讀港英政府管治，並延伸至現有的三大“抓手”。回歸後香港民情急劇轉變，《基本法》、行政長官及中聯辦三個“抓手”均受諸多制肘，未能一如期望順時施宜。一方面是回歸前北京制定了低度參與的管治制度，低估了回歸後的複雜環境；另一方面是2003年後忽然改變治港思路，制度能力跟不上政治現實發展。 筆者始終深信，香港長久繁榮穩定，只有建立在協商和相互尊重基礎上的。中央政府于香港的管治角色應有所調整，在回歸早年低度參與和後來全面對抗間探求中庸之道，妥善處理與政治反對派的關係。也只有這樣，“一國兩制”的未竟之業和“五十年不變”後的憲制問題，方有望在我們這一代中得以圓滿。   作者簡介： 林朝暉，北京港澳學人研究中心研究員、前學聯副秘書長；吳舒景，北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問   微信版：按此

刊登於《明報》 2015-09-15 占中期間“政治獻金”問題的餘波最近又再泛起並引發了頗多的爭議，但目前專門從公法學立場針對該問題所展開的論述尚不多見。其實，自近代立憲政治確認公民對公共權力的參與是政治體重要之合法性基礎，西方民主國家逐漸將政治捐獻視為公民政治權利的重要表現形式加以承認和保障以來，“如何規範政治捐獻行為”就一直是存在較多爭議的問題。而總的來說，隨著憲政理論和實踐的更新，憲法和法律基於政治捐獻自身的權利界限而為之劃定合理行為邊界，乃屬於普遍的發展趨勢。 立法規範政治捐獻是普遍現象 尤其是在“防禦型民主”（Militant Democracy）憲政理念興起之後，現代國家為維護自身的國家安全和公共利益、避免選舉政治過多地受到金權干擾，都不得不採取立法措施對政治捐獻進行合理的規制。如歐洲安全與合作組織為敦促其參與國完善本國的政治捐獻立法就曾在一份具有指導性質的立法建議中詳細列出了政治捐獻立法應涵括設置針對私人捐款的限制條件和數額上限、平衡私人捐款和公共支助、國家支助的使用限制、設置競選開支上限、要求增加政黨資助的透明度和財務報表的可信度、設置獨立監管機制和適當的違法制裁機制等內容。目前，英國《2000年政黨、選舉及全民投票法令》、新加坡《政治捐獻法令》、日本《政治資金規正法》等法例均就本國的政治捐獻事宜作了專門規範。 香港現行立法的不足及其完善建議 通過與域外個案進行對比考察不難發現香港針對政治捐獻的規範性立法是不完備的，主要可概括為下述三個方面：立法的規範物件偏重于候選人而忽視政黨；立法的規範內容主要集中於選舉財務的開支方面，而忽視了對選舉財務的收入，尤其是收受政治捐獻行為本身的規範；立法初步建立起了針對候選人的公共支助機制，但該機制本身尚存在重大缺陷。在政治實務中，隨著香港民主政治的發展由上述立法不足所導致的消極影響有日漸明顯的趨勢，如開篇所指占中期間“政治獻金”問題就是最好的例證。筆者建議，在充分尊重及保障公民政治表達自由的前提下，香港應儘快有針對性地完善以下三個方面的立法。 嚴格限制來源於國外的政治捐獻 早於2003年歐洲委員會部長理事會在其公佈的有關防止政黨及選舉政治捐獻中腐敗行為的立法建議（Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation Rec (2003) 4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns）中就曾明確指出“應明確限制、禁止或通過相關手段管控來自外國的政治捐獻”。其最主要目的就是要防止外國勢力通過捐贈、獻金等形式達至操控候選人或政黨的目的並進而干預本國（地區）的政治、危害本國（地區）的國家（地區）安全。以政治組織收受政治捐獻為例，香港作為直轄於中央政府的一個特殊“行政單元”，僅從法理上即可推知本地政治組織收受外國（包括我國臺灣地區）政治捐獻的行為是應被禁止的，而實際上《基本法》第23條、《社團條例》第2條第1款等相關規定亦印證了上述推斷。當然，考慮到外國政治捐獻背景的複雜性以及立法的技術和執行層面存在的局限性，香港未來的立法應全面禁止本地候選人及政黨收受來源於國外的政治捐獻，以杜絕境外勢力通過政治捐獻的方式對本地選舉與政治進行干預的可能。 加強對政黨財務的監管 現代民主政治的一個重要特徵是政黨在政治生活中的重要性愈來愈突顯，因此針對包括政黨財務在內的政黨行為進行合理有效規範就成為了法治社會建構的一項重要內容。以德國為例，德國《基本法》第21條和《政黨法》第23條均硬性地附加給政黨公開其財務收支及向政府部門提交財務報告的義務。具體到香港，筆者認為建立起專門針對政黨政治捐獻活動的規範架構既是本港民主政治邁向規範化發展的現實需要，也是完善本地區自身法律體系的規範需要。香港未來應儘快制定針對政黨的財務監管相關立法，建立起政治捐獻及選舉經費申報制度，使政黨財務運作透明化，接受政府及大眾監督，以有效地抑制黑金政治及貪污舞弊的發生。 完善選舉公共資助機制 由政府給予候選人或政黨的選舉活動以資金或服務等形式進行支助之專門機制的建立，能夠有效地使候選人和政黨免於因選舉經費匱乏而向金主乞援，並促進候選人之間、政黨之間的機會平等，確保公民之間能夠平等地影響和參與政治權力的運作。正是基於以上原因，美國從上世紀七十年代的選舉財政改革開始即于國內逐步建立起了針對選舉經費的公共支助機制，自1976年起公共支助便成為了美國總統選舉候選人選舉經費的主要組成部分。香港于2004年立法會選舉初步建立起了針對各候選人的財政支助計畫，但該計畫目前僅針對候選人而並未覆蓋到參選政黨，鑒於香港政黨目前的規模普遍較小且本地政黨政治尚處於發展階段，筆者建議香港特區未來可建立針對政黨的支助機制。相信該機制的建立一方面能夠滿足政黨發展的基本資金需求，另方面亦可以保證各政黨之間的利益均衡、促進香港本地政黨政治的良性發展。   作者簡介： 黎沛文是深圳大學港澳基本法研究中心講師、北京港澳學人研究中心研究員、法學博士。 微信版：按此

    刊登於<<端傳媒>> 2015-08-24中央政府的治港方略系列四之二   上文談及到「一國兩制」的原型及《基本法》的憲制思路，實為一種顧全大局的做法。因此回歸以來，中央在香港政策制訂上自我謙抑的角色被視為約定俗成。而對於不少泛民支持者而言，中央的被動角色更是理所當然。平心而論，儘管2003年七一大遊行促使中央重新調整治港方略，但實際上中央在港仍然沒有直接制訂政策的權力和機會。   基本法白紙黑字寫明中央和特區的互動準則，具體「抓手」（近年來流行於普通話的俗語，在本文的語境中意謂「管治工具」）實為有限。筆者認為，目前中央治港有三大「抓手」：基本法、行政長官和中聯辦。前兩者是基本法中明文規定的；而雖然我們無法在基本法字裡行間尋覓到第三大「抓手」中聯辦的身影，但中聯辦的實際影響力已難以避談。礙于篇幅所限，行政長官和中聯辦角色我們將在下兩篇再作討論。   亡羊補牢中的關係觀 基本法是中國對香港行使主權的依據，它維持了香港生活方式、經濟及政治制度的獨立性，訂明中央與香港的權利與義務，明確「一國兩制，高度自治」的管治方針。然而，從基本法背後的憲制設計的原型來看，法律框架著墨兩制差異多於一國。於基本法醞釀的階段，中央為了向世界說明中央回收香港的決心，以及穩定香港人回歸的信心，當時草擬委員會成員有意或無意將基本法的重心放在「兩制」的討論上，致使大部分條文均強調原有制度保持不變，對香港在中國的版圖中所處的位置和角色卻未有述及。中央與香港的關係只是寥寥數條，而香港與中國其他地方政府的關係更是含糊不清。筆者認為，這些內容的空白是國家缺少「一國兩制」這種創新政體的實踐經驗所致的。   我們翻查不同的中英香港前途談判、特區政府籌組的歷史文獻和回憶錄中可見，當時英國當局對香港土地、財政儲備問題往往喋喋不休，卻極少談及憲制及政制發展進程等政治構想。這間接使中方誤會英國只在意在港的經濟利益及財政問題，結果在基本法經濟和財政一章巨細無遺，而對英國當局和香港本地對回歸後憲制建議內容照單全收，未有充分評估這些政制設計將帶來的後果。   回歸以來，香港管治問題四起，中央如夢初醒。中央意識到，要有效管治香港，令人心回歸，僅靠維護上世紀定稿的基本法、保持「兩制」的政治底線或確保首長人選治標不治本，皆因現有的一國兩制還存在諸多未能述及的漏洞。 有見及此，2003年後，中央政府多次重申中央依法享有的「剩餘權力」、「特首實質任命權」、「人大最高決定不能撼動」的主張，這些行動背後的動機，實為回溯（reclaim）基本法中未能明晰的中央與特區關係。   道不盡的「法」外之意 現有的基本法未能窮盡的中央與特區關係。首先，高度自治的含義未能道清。基本法17條中規定全國人大常委會有權對立法會通過的法案發還重審，這項規定體現了國家最高法定機構對特區行使的終極權力。然而，究竟中央可在特首與立法會相持不下時行使其終極權力從中調停、仲裁，還是中央透過該權力向香港地方議會傳達國家意志？背後牽涉的是香港「高度」自治程度，這兩者相去甚遠。前者表明香港是在整個國家體系中幾近「完全」自治，而後者則說明香港是單一制國家中享有較大行政、立法權力的地方政府。然而，由於這項權力在回歸以來從未被使用，我們也無法驗證上述兩項假設。   其次，人大常委會和特區司法機關之間的關係也是模糊的。歷次人大釋法事件中，雖然每每引起香港社會對司法獨立的關注，但無可否認，全國人大常委會對基本法的解釋權是明文規定的，其解釋範圍絕不偏離原文。香港雖然有別於其他內地省、市、自治區享有終審權，但是對於特區政府執行全國人大常委會或中央政府所作出的法案和決定時，又是否擁有審議和駁回的權力呢？最近學聯常委梁麗幗對政改一事訴諸法庭，其弦外之音，確實值得反思。   實際上，基本法中把終審權下放予地方政府的做法是全球罕聞的。相比港英年代的香港，殖民地當局並不享有終審權力。當時殖民地的終審案件是直達由政府內閣把持的英國倫敦樞密院司法委員會，而並非享有司法獨立的英國最高法院。這種司法上訴安排，與港英行政機關從屬於英國當局相適應。但是，在「一國兩制」中央與地方行政權力有從屬關係的情況下，既要讓香港司法機關保持獨立性、享有最終仲裁權，又要兼顧國家制度。要為這種制度自圓其說，談何容易？   再者，基本法中雖訂明瞭兩地權利和義務，但落實路徑依然缺失。基本法45條中規定行政長官及立法會最終會達至普選目標；23條訂明香港「應」自行為國家安全立法。由於責任明確，自然無可抵賴。   中央原來的構想中，特區就23條立法是落實普選的前提。但出於穩定香港政治的考慮，卻選擇了普選方案先于23條成功立法出臺。但是，兩個方案先後遭到否決，這引申出我們無可回避的問題：倘若普選、國安法立法未能取得雙方共識而被拉倒，由誰負上政治責任？後續應有什麼修補機制？重啟立法又該有什麼途徑？以上種種，均是基本法未能窮盡的「法」外之意。 縫補制度空隙，為未來遠航 為了尊重高度自治，中央過去選擇了作繭自縛，不少法定權力形同虛設。不過，隨回歸後香港社會多次迴響，遂令中央改變態度。儼然，如今中港兩地的官民互信已陷入回歸以來的低谷。   理性討論是以充分理解為前提。基本法是上一代中港兩地長期協商和互信的成果，不應視之為擺設。若未能正確理解基本法背後的用意，而僅僅為了在法律的字裡行間中爭奪話語權，貿然提出修法的要求，甚至否定其價值，只會破壞雙方長年累月積累的信任。   毋須贅言，中央與特區之間的關係仍存在制度空隙，亟需填補。因此，筆者大膽倡議，中央與香港各界，包括政界、學術圈乃至民間，共同搭建一個國家框架底下制度化、恒常性的政治協商平臺，主動挑起「一國兩制」發展的擔子，以相互尊重、理性討論為原則，替代喧囂，向著建設性的目標，共商國是，為兩地「50年不變」後的遠景揚帆起航。   作者簡介： 林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、前學聯副秘書長；吳舒景是北京港澳學人研究中心研究員 微信版：按此

  刊登於《明報》2015-08-18   隨近年內地與香港交流日益頻繁，「港漂族」異軍突起出現在內地的生活圈子中。「港漂」是在內地激烈的競爭環境下突圍而出的非香港出生的「新香港人」，他們不少是在香港高校攻讀學位課程後，就此落地生根。一方面，為了讓這些精英儘快融入香港社會，特區政府以引入人才為目標，積極改善各項政策和行政制度。他們除了身分證號碼上的部分標識存在區別外，「港漂」在生活上與港人無異；而另一方面，「港漂」也備受內地社會關注，在輿論中甚至掀起了「我為何留在香港」和「我為何離開香港」的熱烈討論。 反之則不然，那主動融入祖國圈子的香港精英卻沒有如此幸運。在國家經濟高速增長中，「北漂」是捉緊發展機遇的一群，即使內地人才濟濟，「北漂族」仍能憑藉個人能力素質突圍而出，在祖國創業成功，或受內地企業青睞。更重要的是，在內地高稅率的財政政策下，「北漂」幾乎都是為國庫貢獻的納稅人。不過，這群人卻一直是被忽視、遺忘的一群。 簡政放權中的港人行政審批 近年來，內地興起了一場簡政放權熱潮，多達數百項不必要的行政審批、國家職業認證被取消和下放，減少了全社會在各項行政手續上所投入的資源和成本。不過，生活在內地的港人並未有所惠及。內地居民縱有農業、非農業的戶籍制度束縛，但相比香港居民所背負的「境外人員」身分，卻是小巫見大巫。 港人北上旅行差旅的情況並不罕見，但是港人要做到暢遊神州卻非易事。作為「境外人員」，港人於內地住宿必須要受「涉外」酒店接待。目前為數不少省份的地方政府規定，涉外酒店需要獲當地旅遊局的三星級認證，方可取得接待港人的「涉外」資格。根據國家有關標準，三星級酒店除了在衛生和安全要求達到優良水準外，還要求酒店方開通國際長途電話、英語電視頻道，並設有中英文標識、前枱接待人員的雙語能力等。這些標準對於國外旅客而言也許是恰當的，畢竟旅客所留下的印象涉及國家整體的形象，茲事體大，但對於自小接受中國語文及普通話教育的港人來說，顯然是難以理喻的。 港人在內地的勞動權益保障問題或更為突出。《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》中訂明，台、港、澳人員在內地就業實行「就業許可」制度，需要向當局申領就業證，否則簽訂的勞動合同不具有法律效力。申領就業證除了要到指定的檢疫醫院開具健康證明外，還需要提取企業營業執照的正本到申請現場等。為此而奔波的部門眾多，需時至少半個月，成本投入之大。有些地方政府為了證明該項行政手續的合法性，在國家的行政規定上變本加厲。例如某些省市規定，企業需要當地人力資源和社會保障局開具證明，證明某崗位在轄局內實在找不到所需人員，且所需聘用的是用人單位有特殊需要後，方可聘請港人。 更具嚴肅意味的是，某市政府的就業證辦事指南中，指出就業證辦理的法律依據是《中華人民共和國外國人入境出境管理法》，而該法的法律主體是外國人，若套用於港人身上無疑是「犯錯誤」的。又如保障勞動福利的「五險一金」制度，港人一方面無法繳納社會保險，但另一方面，可成功繳納的住房公積金卻因為無法提供社會保險證明而無法提取。種種制度安排，難以為內地的港人提供安身立命之所。 一國兩制的灰色地帶 港人在內地一直背負著「境外人員」的奇怪身分。什麼是「境外人員」呢？目前在中國眾多法律條文中，並沒有任何一條境外人員的定義。在《國家安全法》中曾提及「境外」的概念；國務院1994年通過的《中華人民共和國國家安全法實施細則》中，曾將「境外個人」定義為「居住在中華人民共和國境內不具有中華人民共和國國籍的人」；目前內地當局行政的慣例上，也經常將外國人、華僑、台港澳居民納入境外人員範圍，在住宿、駕駛執照甚至火車站購票手續上，與外國人等同處理。我們既無法確定「境外人員」的真實內涵，而地方政府雖將港人區別對待，但卻無從證明這種區別對待的法理何在。 一國兩制的指導原則下，兩地的行政互不干預。面對諸多港人在內地生活的行政問題，兩地政府卻採取消極的處理方式。一方面，特區政府只能通過駐內地辦事處向生活在內地的港人提供暫時的行政協助。而身處「境內」的港人也較少參與香港本土政治，並不納入政客們的視野範圍內。除了那一小撮有幸成為人大、政協的國家精英外，大部分在內地生活的港人並沒有任何有效管道表達要求。例如前陣子的長者津貼風波中，老人家只能通過香港的公民社會組織向政府求助。上述所有的問題，其實只是冰山一角。 消除「境外」身分以制度重塑國民認同 國民身分認同問題困擾多時。筆者認為，建立國民身分不能只停留在思想層面上，教育僅僅是塑造認同的其中一種方法。制度層面來改變行為和觀念，往往比文化交流、思想教育潛移默化來得更直接有效；國民身分要在制度上接軌，掃除文化融合的窒礙。近年來，不少政界人士為增強兩地深入交流而出謀獻策，提出開放港人在內地投考公務員，或港人可參軍從戎等建言。不過，這些建議都遠離港人的日常生活，難以深入民心。 中港兩地社會血濃於水。上一代港人對內地的牽掛，始終來自於家鄉民俗風情的無限眷戀和中華文化的壯志豪情；而對於生於斯、長於斯的新一代港人來說，卻需要一些新元素，以重新建立與祖國的聯繫。對於積極投身內地發展大潮的香港「北漂」，不應再被納入「境外人員」的灰色地帶中，更不應被視為外國人。作為中國境內的管治主體，中央政府應該積極推動法律改革，帶動地方政府在生活、就業等全方位行政改革，重塑香港人的國民身分和主體，讓港人植根於神州大地。而特區政府也應積極協助於內地的港人，在力之所及的範圍內，向中央政府提出建議以及必要的配合，讓新一代的港人在積極投身祖國的經濟社會發展浪潮中，成為一國兩制下具有歷史代表意義的中國公民。 作者簡介： 吳舒景，北京港澳學人研究中心研究員 微信版：按此  

  刊登於《明報》 2015-08-04   全國人大常委會新近通過的《國安法》（全稱《中華人民共和國國家安全法》）於第11條第2款及第40條第3款中首次原則性地規定了香港負有維護國家主權、統一和領土完整的義務，應當履行維護國家安全的責任。 國安法不會在香港適用 國安法上述條文針對香港維護國家安全所作的規定本屬理所當然，但卻在香港引起了一陣不小的騷動，部分人士對此甚至深感不安。其實在現行憲制下全國性法律要適用於香港須以列入至《基本法》附件三為前提，新制定的國家安全法目前並未列入基本法附件三之中，故未來不會在香港直接適用。再者從實際適用層面而言，是次出臺的國安法主要是因應國家安全形勢發展變化而針對國家安全各領域內容所作的綜合性規範，目的是便於日後據此制訂與之配套的法律法規。作為一部原則性較強的立法，其在具體執行上仍需進行立法細化後方可被執法部門直接適用。因此，部分港人所憂慮的諸如國安法會否被引用至香港，甚或國安法的具體執法尺度等問題，實屬認知上的誤解。 踐行「一國兩制」的核心原則 儘管是次立法所出臺的是一部綜合性的法律，所涉內容亦多為原則性規定，且不會在香港直接適用，但中央透過該法對香港釋出的政治信號卻值得深思。筆者認為國安法針對香港所設立之相關條文可謂集中反映了，對「國家安全」的維護將更穩固地成為中央未來踐行「一國兩制」及履行其對港管治權的核心原則。事實上這也是中央在過去闡釋其對港政策時所一直強調的重要內容，即「港人治港」、「高度自治」應該以尊重國家主權為前提，香港不得以任何形式妨礙「國家安全」的維護和保障。應該說，中央採取的這種做法符合憲法和基本法的規定，而且亦具備其法理基礎。「一國兩制」作為中國政府解決歷史遺留問題、實現國家統一而創設的一種特殊「行政分治」模式，它所賦予香港特別行政區的憲法地位是國家結構中的一個享有高度自治權而直轄於中央人民政府的特殊「行政單元」（administrative entity），而非「政治單元」（political entity），為此香港的法律地位完全不同於聯邦制下的成員邦，更不屬於主權獨立的政治體，其對「國家安全」的維護乃負有無可回避的憲制責任。 中央的政治底線 毋庸諱言，中央此次透過國安法這樣高位階的法律檔來重新宣示「國家安全」作為其踐行「一國兩制」及履行對港管治權的核心原則是具有特定指向性的，而這種指向性本身所採取的乃是一種「底線」思維。在「一國兩制」所確立的行政分治模式下，中央僅要求香港在政治層面基於國家主權而維持其對國家的最低「依附性」，香港可以在充分尊重國家主權的前提下，享有中央以「高度自治」形式賦予的多元「自主性」。基於上述「底線」思維，中央在本次行政長官普選政改的最後階段可謂以高規格形式向香港泛民主派表明了其基本立場並釋出了較大善意。根據王光亞、李飛及張曉明3位主任5月于深圳會見立法會議員時的講話，中央願意將香港泛民人士區分為「朋友」與「頑固派」、「死硬派」兩大類，認為前者是可以溝通並建立友好關係的。然正如立法會前主席范徐麗泰所指出的，雙方溝通必須要有相同的基礎，泛民主派應表示誠意。所謂「誠意」，當然是指尊重中央所設置的踐行「一國兩制」的政治底線，履行維護國家主權、統一和領土完整的義務，並須明確表示反對「港獨」等極端本土運動。換言之，中央已經表明其願意接受的僅為「忠誠的反對」（loyal opposition）——泛民主派可以充當反對派角色但必須以忠誠於國家和基本法為前提，並且不得使用非法方式來奪取執政權力。 維持兩制間基於相互尊重的平衡 筆者不否認新出臺的國安法本身仍存在諸多有待解決的法理問題，在此亦無意為是次立法的正當性進行批註。所希望藉此指出的是，基於防禦型民主（militant democracy）的憲政理念，任何國家或地區的政治活動均有其須遵守的原則和底線，對「國家安全」的維護便屬當然之一。在國家當前發展無時不面臨國內外複雜政治形勢而基本法23條立法又尚付闕如的情況底下，我們不宜低估中央政府在處理香港事務對國家安全因素的考慮程度。同時，港人亦須清楚瞭解，「一國兩制」下香港的「高度自治」完全是源於主權者的授權，而「一國兩制」的奧妙之處即在於達至兩制之間基於相互尊重的平衡：一方面中央基於「一國兩制」政策方針而自我謙抑其權力的行使，不隨便干預香港自治範圍內的事務，另一方面香港亦基於尊重中央在踐行「一國兩制」時所設置的原則和底線，自覺地維護「國家安全」。目前中央與香港在前述政治底線問題上正處於僵持狀態，難以達成共識和互信，在此過程中如任何一方失去耐性都極有可能打破現時兩制之間所建立的基於相互尊重的平衡。這種平衡的打破，尤其是對香港而言，沒有任何好處。  作者簡介： 黎沛文北京港澳學人研究中心研究員，深圳大學港澳基本法研究中心講師 微信版：按此

  刊登卡《明報》 2015-07-21   自政改爭議告一段落後，修改《基本法》的呼聲不絕於耳，這種呼聲源自於1990年後出生的一代，他們高呼「全民修憲」，旗幟鮮明，有的甚至以焚燒基本法來表達意見。他們認為由全國人大常委會頒佈的「8‧31決定」規限香港的民主，而該「決定」援引的法理依據源自基本法。所以，只有修法才能為香港民主普選帶來曙光。在不久之前，民主黨創黨主席李柱銘大律師公開表示不支援修改基本法，其中一個重要理由是基本法中有不少條文是保障港人的自由和權利；特區政府執行過程中經常偏離基本法，所以是執法之過，而非條文之失。 綜觀兩派觀點，到底修法孰對孰錯？ 問題之解，應該是對基本法的功能以及其起草歷史有充分認識下理性地提出的。缺乏充分理據下的武斷主張，只是意氣用事；若將武斷主張付諸行動，恐怕是一廂情願。 《基本法》是高度自治、法治的依據 從法律依據上看，基本法是根據中國1982年的《中華人民共和國憲法》（下稱《憲法》）第31條所制定的，該條文允許中國在境內設立特別行政區。特別行政區內的社會制度、經濟制度乃至政治制度，都可以合法地有異于廣大的中國大陸地區。由此，在《憲法》的基礎上，產生了香港的基本法，成為了特區的法理依據及權力來源。在特別行政區內，基本法具有高於其他法律的憲制性地位。正因其憲制性的地位以及「母法」所賦予的合法性，基本法的內容及條文，不僅對特區政府有規範性作用，而且連全國人大常委會和中央人民政府都有嚴格遵守的義務，以保證基本法的莊嚴和權威性。 回歸18年後的今天，香港仍舊奉行資本主義市場制度，內地則繼續沿用有中國特色的社會主義經濟制度。香港能夠在中國這單一制國家中享有終審權，本地案件毋須交由最高人民法院裁決；政治制度上與內地有所區分，以高效為榮的公務員制度得以保留，獨立于國家公務員制度，特區可自行決定公務員的聘任、晉升及薪酬福利制度；而特區官員也有別于中央政府主要官員任命方式，特首有權向中央政府提名合適人選，交由國務院進行宣誓及任命。 以上種種特區專享的權力，都是在基本法條文中明文保障香港於政治、經濟、社會制度上的高度自治。這些授權都是國內其他省市甚至其他國家地方政府所無法比擬的。不少人經常誤解基本法是「利中不利港」，對香港的政制發展、財政開支、人口政策等各政策範疇有諸多規限。若對基本法認識只從負面角度理解，恐怕有失公允。 管治問題非全然《基本法》之過 回歸18年來眾矢之的負面問題，如官商勾結、地產霸權、貧富懸殊、產業結構單一、議員質素參差等，大多是自港英年代延續至今的政商結構造成，其原因並不可完全歸咎於回歸或基本法。香港的財閥長期對經濟命脈有壟斷性的影響力，左右香港政府政策。尤其兩次金融危機後，政商之間千絲萬縷的關係逐漸浮現。第一任特區政府嘗試推出科學園數碼港等專案打破產業結構單一問題，加入銷售稅解決政府長期依賴賣地收入的困境，以至推出「八萬五」來抑壓樓市。但是，這些嘗試非但沒有解決根本問題，反過來還惹來部分香港中產市民強烈反感，導致政策大多胎死腹中。其後的行政長官則不變應萬變，經常藉以「尚未有廣泛社會共識」為由，以小修小補的政策解決短期、次要的問題，對那些具有長遠政策視而不見。 政府雖曾推出像「十大基建」等利用政府大型開支來推動基層就業和經濟增長的措施，但是創業條件、基層工資議價能力、生活環境素質惡化等問題卻未有改善。「最高工時立法」屢遭拖延，最低工資水準也不斷被壓低，而公用事業私有化，更是進一步增加市民生活開支負擔。普羅大眾最關心的貧富差距、民生福利等問題一籌莫展。不過，試問上述種種真的應該歸咎於中央政府或基本法嗎？ 不少人可能反駁道，這些問題應都歸結於非民選的特首和政制，基本法授予財閥以政治特權，讓他們主宰行政長官的選舉委員會及立法會功能組別。但回眸基本法的草擬歷史，由第六稿始至終稿，各界均希望保留本地商界的政治影響力，確保香港循資本主義發展，避免走社會主義道路。再者，今天爭議的始終是選舉委員會沒有按基本法中的「均衡參與」原則，體現廣大香港市民利益。 君不見2012年特首選舉中，雖然各民調均反映梁振英當時有獲大多數市民支持，再加上國家領導人坐陣深圳監戰，但結果選委會委員仍然讓梁振英以低票數當選。既然如此，我們是否有時過分高估了中央政府影響提委會的能力，忽視了長期在「一國兩制」庇護下，左右大局的實際上是本地商界力量？如此說來，以基本法來指摘中央，似乎是無稽之談。 2015年政改不正是中央政府提供改變政商結構的突破口嗎？由500萬合資格選民選出行政長官，提名委員會對行政長官實質影響力，必然遠超現時「集提名選舉於一身」的1200人選舉委員會。現在2017年普選無從談起，要立法會全面直選取消功能組別，更要等猴年馬月。否決政改，最高興的一定不會是中央政府、香港市民，甚至連前宗主國對香港原地踏步也表示遺憾。筆者相信，那麼滿意現狀的，大概只有現時緊握「造王者」大權的本地勢力吧。 修法於事無補 基本法作為確立「一國兩制」的憲制性檔，與「50年不變」的承諾一脈相承，它保障香港維持資本主義制度，維護自由主義的核心價值，確保香港在回歸以後不遵行內地的社會制度和價值觀。換言之，在「一國兩制」的原則下，基本法確保了內地不會因其政治、經濟在世界格局中的崛起，而任意逾越特區的管治界線，為香港原來的制度及核心價值護航。 筆者相信任何一方強行以法律來解決政治問題實為下策。「一國兩制」已經歷18年的實踐，不應在兩地價值有差異時就貿然提出修法要求，而應嘗試透過協商、溝通來縮窄兩地認知差距。當然，基本法條文的運用和演繹問題，很大程度上取決於兩地間的官民互信和互動。 筆者始終認為，「法是死的，人是生的」。修法之例一開，後患無窮。中港兩地回歸10多年以來嚴守的界線，將在一夜之間形同虛設。在中國走向法治社會的道路上，基本法具有象徵性意義。直至今時今日，中央政府應繼續依法辦事，不偏離基本法和一國兩制原則。基本法源自憲法，而修改基本法絕不可能繞過全國人大。從程式上看，任何違背中央和內地民眾意願的修法主張也是難以成事的，而另立新法的主張，恐怕也難以獲得大多數香港市民乃至國際社會的支援。 相對于中華民族的歷史長河，回歸也只僅僅18年，一國兩制還有很多內涵需要當代人豐富。基本法烙刻了「50年不變」承諾。回歸50年後，香港何去何從？看來需要我們這一代人共商國是，凝聚共識。政改否決後，兩地官民應該放下過去成見，汲取教訓，以理性、寬容、務實的態度逐步推動中國民主進程，不論對於我們的國家、民族甚至整個亞洲民主發展來說，遠比政改本身的意義更為重大。 作者簡介： 林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、前學聯副秘書長；吳舒景是北京港澳學人研究中心研究員 微信版：按此