刊登於《明報》2015-10-13

隨著兩岸四地交流日漸加深，生活在內地的「境外人士」人數大幅上升。根據第六次人口普查資料，現時在境內超過3個月的「境外」居民共有42.6萬人，其中香港居民共有23.4萬人。在中港澳三地交流日深過程當中，「境外人士」已逐步成為突出的制度問題，折射出港澳人士難以在國內定位其國民身分。

「境外人員」是殖民地歷史下，內地為了分類港澳臺及國外人士所遺留的標籤。回歸後，國家在人口管理上並沒有隨之更新。回歸祖國18年來，數以十萬計的「境外」公民在國內面對的生活、就業、退休、醫療等各方面的困擾，束手無策。

「超國民待遇」「外國人待遇」並存格局

香港回歸祖國已近20年，港人在內地的權利現況是「超國民待遇」與「外國人待遇」並存。一方面，港人在某部分政策待遇與外國人看齊，僅僅自由出入境安排已無法滿足及應對港人在這些政策範疇上的需求。隨著首批申領的通行證陸續到期，不少在內地開立帳戶甚至購買房產的港人，在證件到期之時都要面對「證明我是我」的問題。雖然當局推出新一代通行證，但仍是治標不治本的制度安排。另外，不少國營、私營企業人力資源系統根本就無法支援通行證與國內居民身分證號碼數目不同的問題，變相排拒港人應聘。相比近年內地居民持有二代身分證所帶來的各種新時代便利，但港人仍要在辦理各項手續時提供通行證影本，而且高鐵網路購票後卻仍要在售票視窗排隊領票，形成鮮明對比。

與此同時，港人身分的「超國民待遇」也常引起國內居民的不滿，造成制度隔閡。《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》下給予港人投資上的優待，造成市場不平等的競爭條件。另外，相對于內地尖子為博取入讀著名高校機會的龍爭虎鬥而言，港生入學要求卻相對簡單。也正因入學要求上差異，本港不少企業人力資源部門不見得會將在同一所國內著名高校畢業的港生和國內學生的資歷及能力看齊，令近年不少於國內高校畢業的港生回港後，為了就業需要而在港額外報讀碩士學位課程。

參考港英時期的「入籍」制度

回顧歷史，上世紀宗主國與香港殖民地並不存在「境外人員」問題的土壤。香港自開埠以來至1961年一段長的時間內，港人與英國本土出生的人一樣被視為英國臣民，可以自由進出及居留英國本土。但由於上世紀1960年代英國有大批亞非殖民地人士湧入，當局便於1962年的《英聯邦入境法令》始逐步收緊入境條例，英聯邦地區人士不再享有進入英國本土的權利。

不過，英國仍然保留了入籍通道。任何人只要合法取得英國簽證並連續居住一定年限後，按程式申請英國國籍，均可享有相當於本土公民的身分和權利，包括投考公務員、參加軍隊、參與地方選舉等。當然，以上安排是以英國當局並不限制國民擁有雙重國籍為前提的，只要符合逗留和居住條件，理論上不論國籍的任何人都可以成為英國公民。 與之相應，英國在1970年代起設有一套與其人口政策相配合的社會福利制度。上世紀1960年代，英國曾就英聯邦人士的入境問題在國會轄下的委員會中進行辯論。該場辯論中，支持繼續批出英國公民權的意見認為，不少移居到英國本地的人口能夠填補了當地低下基層職位空缺，並服務少數文化的社區需要。不過，該場辯論最終取消大部分英聯邦人員自由進出英國的權利。出於對本土和外來間文化衝突的憂慮，當局也設置相應的社會福利、教育、醫療等的制度安排，確保成功入籍的移民能逐步融入本地社區，在英國這個「大熔爐」中安居樂業，讓其下一代產生英國的國民認同感。

港人在制度上「超國民待遇」與「境外人士待遇」的雙重身分所帶來的公平性問題及生活保障問題，是當前重構港人國民身分中不能回避的課題之一。在一國兩制下，在內地港人尚缺乏一套制度化的「入籍」安排。究竟港人應如外國人在制度上有清晰劃分？還是一視同仁享有國民待遇？這問題仍沒有清晰定論，中央、港府與各部門需要有一致的思路。

重思港人的內地角色消除國民身分制度壁壘

筆者認為有必要逐步破除「境外人士」在不同政策範疇不一致的現狀。不論是現時部分內地港人建議為港人發放戶籍地為香港的居民身分證，還是議員建議港人可以投考公務員、參軍也好，中央政府與特區政府都有必要共同協商，尋求一套兩地適用的管理制度。香港市民的國家認同尚待時日，不過，若以制度化方式確立香港居民在國家中生活、就業、就學的權利，其實便相當於確立了香港人的國民身分。

上文為北京港澳學人研究中心《2015-2016年北京港人生活狀況研究報告》的部分內容

作者簡介：

吳舒景是北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問，林朝暉是北京港澳學人研究中心研究員、資本管理公司董事，鄭媛文是北京港澳學人研究中心秘書長。

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刊登於《明報》2015-08-18

隨近年內地與香港交流日益頻繁，「港漂族」異軍突起出現在內地的生活圈子中。「港漂」是在內地激烈的競爭環境下突圍而出的非香港出生的「新香港人」，他們不少是在香港高校攻讀學位課程後，就此落地生根。一方面，為了讓這些精英儘快融入香港社會，特區政府以引入人才為目標，積極改善各項政策和行政制度。他們除了身分證號碼上的部分標識存在區別外，「港漂」在生活上與港人無異；而另一方面，「港漂」也備受內地社會關注，在輿論中甚至掀起了「我為何留在香港」和「我為何離開香港」的熱烈討論。

反之則不然，那主動融入祖國圈子的香港精英卻沒有如此幸運。在國家經濟高速增長中，「北漂」是捉緊發展機遇的一群，即使內地人才濟濟，「北漂族」仍能憑藉個人能力素質突圍而出，在祖國創業成功，或受內地企業青睞。更重要的是，在內地高稅率的財政政策下，「北漂」幾乎都是為國庫貢獻的納稅人。不過，這群人卻一直是被忽視、遺忘的一群。

簡政放權中的港人行政審批
近年來，內地興起了一場簡政放權熱潮，多達數百項不必要的行政審批、國家職業認證被取消和下放，減少了全社會在各項行政手續上所投入的資源和成本。不過，生活在內地的港人並未有所惠及。內地居民縱有農業、非農業的戶籍制度束縛，但相比香港居民所背負的「境外人員」身分，卻是小巫見大巫。

港人北上旅行差旅的情況並不罕見，但是港人要做到暢遊神州卻非易事。作為「境外人員」，港人於內地住宿必須要受「涉外」酒店接待。目前為數不少省份的地方政府規定，涉外酒店需要獲當地旅遊局的三星級認證，方可取得接待港人的「涉外」資格。根據國家有關標準，三星級酒店除了在衛生和安全要求達到優良水準外，還要求酒店方開通國際長途電話、英語電視頻道，並設有中英文標識、前枱接待人員的雙語能力等。這些標準對於國外旅客而言也許是恰當的，畢竟旅客所留下的印象涉及國家整體的形象，茲事體大，但對於自小接受中國語文及普通話教育的港人來說，顯然是難以理喻的。

港人在內地的勞動權益保障問題或更為突出。《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》中訂明，台、港、澳人員在內地就業實行「就業許可」制度，需要向當局申領就業證，否則簽訂的勞動合同不具有法律效力。申領就業證除了要到指定的檢疫醫院開具健康證明外，還需要提取企業營業執照的正本到申請現場等。為此而奔波的部門眾多，需時至少半個月，成本投入之大。有些地方政府為了證明該項行政手續的合法性，在國家的行政規定上變本加厲。例如某些省市規定，企業需要當地人力資源和社會保障局開具證明，證明某崗位在轄局內實在找不到所需人員，且所需聘用的是用人單位有特殊需要後，方可聘請港人。

更具嚴肅意味的是，某市政府的就業證辦事指南中，指出就業證辦理的法律依據是《中華人民共和國外國人入境出境管理法》，而該法的法律主體是外國人，若套用於港人身上無疑是「犯錯誤」的。又如保障勞動福利的「五險一金」制度，港人一方面無法繳納社會保險，但另一方面，可成功繳納的住房公積金卻因為無法提供社會保險證明而無法提取。種種制度安排，難以為內地的港人提供安身立命之所。

一國兩制的灰色地帶
港人在內地一直背負著「境外人員」的奇怪身分。什麼是「境外人員」呢？目前在中國眾多法律條文中，並沒有任何一條境外人員的定義。在《國家安全法》中曾提及「境外」的概念；國務院1994年通過的《中華人民共和國國家安全法實施細則》中，曾將「境外個人」定義為「居住在中華人民共和國境內不具有中華人民共和國國籍的人」；目前內地當局行政的慣例上，也經常將外國人、華僑、台港澳居民納入境外人員範圍，在住宿、駕駛執照甚至火車站購票手續上，與外國人等同處理。我們既無法確定「境外人員」的真實內涵，而地方政府雖將港人區別對待，但卻無從證明這種區別對待的法理何在。

一國兩制的指導原則下，兩地的行政互不干預。面對諸多港人在內地生活的行政問題，兩地政府卻採取消極的處理方式。一方面，特區政府只能通過駐內地辦事處向生活在內地的港人提供暫時的行政協助。而身處「境內」的港人也較少參與香港本土政治，並不納入政客們的視野範圍內。除了那一小撮有幸成為人大、政協的國家精英外，大部分在內地生活的港人並沒有任何有效管道表達要求。例如前陣子的長者津貼風波中，老人家只能通過香港的公民社會組織向政府求助。上述所有的問題，其實只是冰山一角。

消除「境外」身分以制度重塑國民認同
國民身分認同問題困擾多時。筆者認為，建立國民身分不能只停留在思想層面上，教育僅僅是塑造認同的其中一種方法。制度層面來改變行為和觀念，往往比文化交流、思想教育潛移默化來得更直接有效；國民身分要在制度上接軌，掃除文化融合的窒礙。近年來，不少政界人士為增強兩地深入交流而出謀獻策，提出開放港人在內地投考公務員，或港人可參軍從戎等建言。不過，這些建議都遠離港人的日常生活，難以深入民心。
中港兩地社會血濃於水。上一代港人對內地的牽掛，始終來自於家鄉民俗風情的無限眷戀和中華文化的壯志豪情；而對於生於斯、長於斯的新一代港人來說，卻需要一些新元素，以重新建立與祖國的聯繫。對於積極投身內地發展大潮的香港「北漂」，不應再被納入「境外人員」的灰色地帶中，更不應被視為外國人。作為中國境內的管治主體，中央政府應該積極推動法律改革，帶動地方政府在生活、就業等全方位行政改革，重塑香港人的國民身分和主體，讓港人植根於神州大地。而特區政府也應積極協助於內地的港人，在力之所及的範圍內，向中央政府提出建議以及必要的配合，讓新一代的港人在積極投身祖國的經濟社會發展浪潮中，成為一國兩制下具有歷史代表意義的中國公民。

作者簡介：

吳舒景，北京港澳學人研究中心研究員

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